一、人大监督的现状　　　　
    人民代表大会制度历经半个世纪发展，特别是自1979年地方各级人大常委会建立以来，人大在加强社会主义民主与法制建设方面发挥了重大作用。立法工作取得重大进展，监督工作逐步改进和加强。听取和审议“一府两院”的工作报告已形成制度，质询、罢免和撤职等监督手段也在人大工作中得到实践。近年来，地方人大还开展了对政府组成人员进行述职和对“一府两院”工作进行评议，探索了执法责任制和个案监督等工作。人代会上，许多代表对“一府两院”的报告和人事任免议案能根据法律和客观事实作出恰当的评价和选择，并不总是反映代表真实意愿的“一致通过”的情况日趋减少，对不符合条件的候选人敢于投反对票的情况正在增多。　　
    但是，应当看到，各级人大及其常委会在行使监督权方面距离宪法的规定和人民的期望还有相当大的距离，监督工作仍是人大工作的薄弱环节。在近年来的人代会上，人大代表对人大常委会工作报告批评最多、最尖锐的问题就是监督不力。人大监督权的行使很不充分，宪法和法律的实施情况不尽人意，对“一府两院”的制约和督促措施不够有力，公民和法人的合法权益不时受到侵犯，这些都影响到我国民主与法制建设的进程。　　
    （一）宪法监督仍是薄弱环节　　
　监督宪法实施的任务是制止违宪活动，它的内容主要包括对法律、法律性文件的合宪性进行审查，对国家机关及其工作人员、各政党、团体、组织及公民的行为的合宪法进行审查以及对国有机关之间的权限争端进行审查和处理。从根本上说，就是确保宪法的有效实施。然而，我国的宪法监督，无论在机构设置、违宪审查的标准和程序、监督的实践和效果等方面，同宪政的要求和人民的期望尚有很大差距，远不能适应依法治国基本方略的需要。　　
　第一，全国人大及其常委会尚未把宪法监督全面开展起来。根据宪法规定，全国人大及其常委会“监督宪法实施”。但全国人大至今尚未正式处理过违宪案件。　　
　第二，宪法对地方国家权力机关监督宪法实施的规定缺乏操作性。宪法没有对地方国家权力机关的宪法监督权给予明确的责任规定，即没有明示的宪法条文予以授权。尽管地方组织法规定了地方国家权力机关职权为保证宪法和法律在本行政区域内的遵守和执行，撤销本级人民政府不适当的决定和命令，罢免“一府两院”的领导人的条款，实际包含了宪法监督的内容，使县级以上人大及其常委会事实上负有宪法监督的职责。然而，宪法没有明确授权，很大程度上影响了地方人大开展宪法监督工作的主动性和积极性。　　
　（二）法律监督力度仍然不够　　
　人大在监督法律实施方面做了大量工作，但总体来看，其力度和效果还不尽人意。　　
　第一，执法检查工作随意性大，效果不理想。全国人大常委会制定了《关于加强对法律实施情况的检查监督的若干规定》，但在实施过程中也暴露出许多问题：（一）执法检查工作的主体不清楚。国家权力机关的执法检查工作的主体应当是人大代表和常委会组成人员，但实践中往往与有关执法部门或其他部门联合进行，有的甚至联合发文。这种作法很容易混淆执法检查的主体，常常会使执法部门成为实际的检查主体，使人大的执法检查变成了执法部门系统内部上级对下级的检查，甚至变成了对执法对象的检查。（2）执法检查的程序不规范，造成工作中的随意性很大。法律没有具体规定，全国各地的做法也不尽相同。由于检查的内容如何确定和由谁确定不清楚，造成多头检查、层层检查、重复检查等现象，有的部门往往是应付了事。（3）查而难纠，纠而不力。由于种种原因，有的地方人大对执法机关乱罚款、乱收费、乱摊派行为，对地方保护主义行为和行政、司法腐败现象往往不敢理直气壮进行执法检查。即使查出问题又因为多是组织行为，往往使一些检查团左右为难，能迁就则迁就，能通融则通融，运用刚性监督手段不够。　　
　第二，财政监督流于形式。其主要问题是：（1）会议的时间有限。代表在短时间内完成规模庞大，内容繁杂的计划和预算案的可行性审查，效果不容乐观。由于绝大多数代表并不十分了解计划和预算案的编制特点、项目之间的关系、内容结构以及一些重要概念的专业涵义，因此在履行审查监督职责时确实心有余而力不足。（2）预算初步审查的作用有限。预算法规定政府在会前一个月将预算提交人大有关专门委员会初步审查。但初审的主要内容是什么？初审的结果应当以什么形式，依照什么程序作如何处置？人大法定初审机构的依法初审与研讨会或征求意见会有何区别？初审意见具有什么样的效力和约束力等等，都没有作出明确规定，影响了初审的实际效果。同时人大现有机构编制等方面的因素也限制了专门审查委员会作用的发挥，它的审查报告通常是在开幕时甚至开会前就已经草拟完毕，无法达到协助代表深入审查的目的，而只是为了履行程序和保证政府预算的通过。（3）缺乏真实全面的财政审计工作报告。以总结绩效为主的财政报告和必须揭露问题的审计报告都是经政府审定后提交人大的，政府为了保持两个报告评价预算执行情况的基调一致，就难免对财政审计中揭露的有些问题进行掩饰或避而不报。（4）法律规定不具体，预算法尚有待于完善。1994年以前，我国人大对预算的监督制度，仅在宪法、地方组织法等有关人大职权的法条中作了抽象的原则规定，不便于操作。而预算法是在我国从计划经济向市场经济转轨阶段制定的，虽然体现了社会主义市场经济的民主趋向，但又不可避免地保留了传统计划经济的痕迹。　　
　第三，司法监督还停留在表层上。人大目前对司法工作监督的主要形式是听取工作汇报，开展司法评议，视察检查等，但大都是一些表面上的情况，缺乏深度。有些同志对人大监督具体案件还有分岐，在实践中，当公检法机关对案件有不同意见时，都由党委政法委协调处理了，一些司法活动中的重大举措也是政法委决定的，而负有法定监督职责的人大却处于袖手旁观的状态。对司法机关办案过程中出现的超期羁押，久拖不决和经济纠纷案件判决书长期得不到执行等突出问题，以及贪赃枉法、徇私舞弊、滥用职权等腐败现象，人大还缺乏有效监督的机制和对冤假错案的追究措施。　　
　（三）人大代表的素质有待提高　　
　这里所说的素质是指监督者主体即人大代表为充分有效地代表人民行使国家权力，尽到代表职责所应具有的内在品质和能力。代表素质的高低直接关系到国家权力机关整体功能的发挥。近年来，人大代表在管理和决定国家事务的活动中起到越来越显著的作用，但仍存在以下几个问题：（1）缺乏责任感和使命感。一些代表对自己来自人民，服务于人民的重要使命认识不足。特别是其中占相当比例的党政干部代表，由于他们同时兼有监督者与被监督者的双重身份，参与代表活动较少，履行监督职责不够。而来自企事业单位或科教知识界的代表大都是各行各业的骨干力量和负责人，这本身就使他们的主要精力必须投入到本职工作中去，把担任和表决只作形式主义的姿态。（2）代表的知政情况有限。有些代表对一些基本的政治知识不甚了解，甚至存在着一些模糊认识，有的对如何履行代表职务及其作用不清，有的对法律法规知之甚少。还有许多代表对本行政区域内发生的重大事情、出台的重大举措、改革开放的重大决策等省（市、县）情不知道，这些都制约着代表作用的发挥。（3）代表的权力意识淡薄，管理国家事务的观念不强。相当部分代表不能正确处理党委与人大的关系，从而严重影响人大充分独立地行使宪法赋予的权力，对政府的一些越权和侵权行为很少以监督者的身份去制止纠正，没有从根本上认识到自己当家作主的主人翁地位，在政治价值上还欠缺强烈的民主意识。　　
　二、关于加强人大监督的思考　　
　（一）建立和完善宪法监督　　
　1、建立宪法监督的专门机构。　　
　现代国家的宪法监督制度出现了主管机关专门化和法律规范具体化的趋势。即监督宪法实施的工作既不由司法机关兼管，也不由国家权力机关兼管，而由一个特设的专门机构主管。与此相适应的是监督宪法实施的法律规范具体化，有些国家专门规定或较为明细地规定了监督宪法实施的各种规范。考察世界各国的宪法监督机构，归纳起来主要有三种：一是代表机关，英国和许多原社会主义国家把宪法监督权赋予议会或人民代表机构，以保证处理违宪的权威性和准确性。二是司法机关，以美国为代表，它通过司法程序来审查和裁决立法和行政命令是否违宪，即司法审查制度。三是专门机关，即宪法法院或宪法委员会，如法国等。从世界各国设立审查违宪、保障宪法实施的机构形式，可以看出：宪法的实施必须要有监督宪法实施的机构作保障；该机构必须具有高度的权威性；机构的设置及审查违宪的方式，只能依本国的实际情况和历史特点而定。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，行政和司法机关均由人大产生，并对它负责，受它监督，这就决定了该机构只能设在全国人大之内。但同时考虑到该机构是一个专门的、高度权威的、并能独立行使宪法监督权的机构，可以设想其名称为宪法委员会，直接对全国人民代表大会负责并报告工作，其地位和职权高于其他专门委员会，并指导各专门委员会开展对宪法实施的监督工作。宪法委员会组成人员由全国人大选举产生，并由国家主席任命。　　
　2、制定有关宪法监督的专门法律，建立违宪审查制度。　　
　其主要内容有（1）宪法监督的内容和范围。这主要包括立法行为、行政行为、司法行为、公民对宪法规定的权利和义务的行使和承担情况等。（2）宪法监督的原则、方式和程序等，特别是对违宪案件的管辖，要按性质、情节规定由哪一级国家权力机关的宪法监督机构管辖。（3）宪法监督机关的职权。除了拥有解释宪法、撤销不适当的决定命令等权力外，审查违宪案件，仲裁国家机关之间的职权纠纷等都应予以明确。（4）违宪责任。违法者要依法承担刑事、民事或经济责任，但违宪者应承担什么责任？现行宪法没有明确规定。违法必究是我国社会主义法制的一项基本要求，通过对违宪者予以严厉制裁，宪法的权威必将得以强化，宪法的实施也就有了强有力的保障。　　
　3、明确赋予地方国家权力机关监督宪法实施的职权。　　
　从保障宪法实施的实践来看，目前得以处理的违宪案件，都是县级以上人大及其常委会在审查违宪活动的过程中发现并依法做出处理的。如果地方国家权力机关不是有效地行使违宪审查权，这些违宪案件就不可能得以及时的处理和纠正。如，全国人大常委会《关于加强法制教育维护安定团结的决定》指出：“有的地方不尊重人民代表大会应有职权，使它不能真正发挥国家权力机关的作用。在选举中，有的单位领导竟然勉强群众选举或者不选这个人或那个人……等等，这些行为都是违背宪法和法律规定的。”但这样的违宪案件，一般不是也不可能全由全国人大及其常委会来处理，而都由地方人大及其常委会纠正。其次，地方人大已被有关法律赋予了较大的权力。省和省会市、较大的市人大及其常委会在不同宪法、法律相抵触的情况下，可以制定地方性法规。表明地方国家权力机关在很大程度上拥有决定本行政区域内重要事项的权力。还有撤销政府不适当的决定、命令，监督“一府两院”工作，罢免国家机关领导人等有关宪法监督权力。可见，赋予地方国家权力机关在本行政区域内相应的宪法监督权是适宜的，也是有一定的法律依据的。　　
　（二）强化和规范法律监督　　
　1、深入推行执法责任制。　　
　执法责任制是指根据宪法和法律的精神，规范国家行政机关和司法机关执行法律法规的职权，明确本机关及其工作人员的执法责任，完善执法程序，建立过错责任追究的法律制度，以解决有法不依、执法不严的突出矛盾。实施执法责任制对于实现依法治国的方略，为社会主义市场经济的建立和完善创造良好的环境和条件以及加强权力的制约，增强人大监督力度都具有重要作用。　　
　第一，执法责任制的具体内容。主要有以下几点：（1）明确执法主体和执法范围。即将现行国家法律法规和地方性法规分门别类，按照执法机关的工作职责。逐级确定执法部门和单位，执法人员的资格和条件，执法工作的具体范围。如编制《行政机关实施法律法规主管部门目录》，建立执法人员持证上岗制度等，从而避免执法机关在执法工作中存在的责任不清、管辖不明、越权执法、有利就争、无利就推的现象。（2）规范执法程序。程序是权利得以保障的前提。要督促落实执法公示制度，将执法的标准、条件、时限、收费、结果等内容公诸于众，完善执法文书，增强执法的透明度，以公开促公正，便于执法相对人依法维护自己的合法权益。同时，要建立内部制约机制，作好行政复议、申诉上诉、法律审核等。以防止重大失误和及时纠正错误。（3）明确执法责任，实施目标考核。要按照谁主管谁负责的原则，量化执法标准，层层落实责任。具体有行政执法、司法职责的各部门行政一把手应作为第一责任人，对执法活动负总责，各副职、中层负责人对分管的职责范围内的执法活动负责，具体执法人员对本岗位的执法活动负责，以保证法律到位，执法到岗，责任到人。而且要建立执法考核制度，把执法行为纳入目标管理，使执法的考核结果与奖惩挂钩，并作为评先、晋级、调资的重要依据。　　
　第二，坚决落实错案和执法过错责任的追究制度。实行“两错”责任追究制是实施执法责任制的核心环节，也是落实法律责任的要求。为此，（1）首先要正确界定“两错”。所谓错案是指执法机关所办结的案件或认定的事实错误，或定性定罪不准，或适用法律不当，或违反法定程序，影响了案件公正处理，依法应当纠正的案件。执法过错是指行政执法人员和司法人员在执法活动中，由于主观或客观原因导致裁判、处罚、处置有明显违法或失当的行为。（2）应把握“两错”的特征。其基本特征，归纳起来有四条：一是“两错”的责任人系行政执法机关和司法机关及其工作人员；二是故意或过失造成“两错”，也就是以作为或不作为方式导致的错误行为；三是所办案件或执法行为具有违法性，或者违反实体法、，或者违反程序法，构成了违法事实；四是“两错”责任人的违法行为侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，具有需承担责任的后果。（3）要善于发现认定、敢于真追究违法执法责任。一是要解决思想认识问题。执法机关的声誉不能靠护短遮丑来维护，执法人员的积极性也不能靠姑息迁就来的提高，对违法执法的放纵就是对国家和人民的犯罪；二是拓宽发现违法执法行为的渠道，保护线索来源的畅通；三是结合实际制定和完善切实可行的追错标准和程序，明确追错的组织机构和工作人员；四是在认定和追究执法责任时，要实事求是分清责任，认定责任应合理公正，追究执法机关领导人应与一般执法人员一样对待。要错责相当，罚教结合，即要根据其违法执法不同性质和情节轻重，不仅追究其相应的党纪政纪、经济、民事或刑事责任，更要注意通过追究其违法责任的手段和方式，达到教育广大执法者及提高其整体素质和执法水平的目的。　　
　2、开展对个案的司法监督。　　
　人大能否对个案实施监督，存在绝然相悖的两种观点。一种认为它违背了宪法关于人民法院、人民检察院独立行使国家审判权、检察权的规定：一种认为实施个案监督是加强司法监督的有效途径，而且于法有据。笔者同意第二种观点，开展个案监督符合宪法和法律有关规定。（1）宪法规定“一府两院”由人大产生，对它负责，受它监督，而两院组织法及法官法、检察官法规定司法机关及其工作人员行使职权的主要内容就是办理各种刑事、民事、经济和行政案件。（2）地方组织法第44条规定人大受理人民群众对“一府两院”及其工作人员的申诉和意见，第31条关于对特定问题调查等，对法院和检察院来讲，都可以指某些具体案件。法院组织法第4条规定法院“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”这里显然把权力机关排除了，况且监督与干涉有着质的差异。检察院组织法第4条规定：“……检察委员会实施民主集中制，在检察长主持下，讨论、决定重大案件和重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人大常委会决定。”这里所指的重大问题，全国人大常委会法工委的解释明确包含重大案件。（3）全国七届人大二次会议批准的全国人大常委会工作报告指出：“人大如果对法院、检察院处理的特别重大案件有意见，可以听取法院、检察院的汇报，也可以依法组织调查，如确属错案，可以责成法院、检察院依法纠正或者处理。”湖北省人大常委会还制定了《对司法机关办理案件进行监督的规定》，更进一步明确了人大对个案进行监督的具体方式和程序。　　
　根据有关法律法规的规定，人大应视个案的不同情况和性质，采取以下方式进行司法监督：（1）听取案件汇报。（2）调阅案卷。（3）组织对特定案件的调查。（4）提出质询。（5）制发《法律监督书》。　　
　3、强化对财政预算的审批监督。　　
　人大对预算的审批体现了权力机关对国家宏观经济的调控，监督预算的执行是监督政府行政行为的首要工作，也是立法权制约行政权最重要的一个方面。　　
　第一，要健全和增强约束机制。一是确定审批预算的修正案程序。政府经过一定时间编制出台的预算一般基本合理，但需修改和完善之处很多。如预算收入一般偏向保守，执行结果超收比例较大，常常导致预算调整的随意性；罚没收入返还比例的欠妥导致收入不正当和管理失控；农业、科教经费难以到位而行政经费却年年优先高幅度突破预算等。如果明确规定人大享有修正权，就可以提高预算的合法性、合理性和科学性，形成科学决策。同时明确修正案程序可以从权力本源上理顺权力机关和行政机关的法律关系，使人大预算审批权由虚变实。二是把住预算调整关。保证预算执行的稳定性和决策收支平衡的关键环节是控制预算调整。财政预算一经人民代表大会审查批准，即具有法律效力，政府必须严格执行。但从目前的实际情况看，人大的工作方式很大程度上决定了其对预算草案的审查只能着力于某些要点与重点。从政府执行预算来说，由于情况的变化，预算执行结果与人大批准的预算常常有一些差距。但政府在调整之前，应向人大提交预算调整方案，说明调整的原因、项目、数额和保证预算收支平衡的措施。人大则应根据“非经法定程序不得改变”的规定，坚持先批准后调整的原则，抓住两个重点，即年中以监督增支，年底以监督超支和净结余的使用。对调整的科目逐项审查，如有不合理调整项目，常委会则不予批准，或修正后再批准。对于未批先支导致决算赤字甚至造成严重经济损失的，人大要依法追究政府及财政部门有关直接责任人的法律责任。　　
　第二，国家权力机关有必要设立审计机构，以加强对预算的审计监督，确保预算的有效执行。我国早在土地革命战争时期就建立了审计制度。西方市场经济发达国家的议会大都设有审计机构。如美国的国会会计总局负责预算执行的监督工作，每年根据国会的要求和意向，在调查研究的基础上，广泛听取各方面意见，然后提出年度审计报告草案，报告内容要求客观、准确，有分析评估，提出减少预算、避免开支和增加收入等建议。在审计过程中，会计总局可依法要求被审计部门提供相关材料和情况，并予以配合。如遭阻挠，总监事签发审计传票，责令在30天内如数提供有关资料。1956年，由审计挽回损失和取得财经效益共合计约170亿美元。审计工作在确保预算的执行，防止政府部门扩大开支，打击和制止违反财经制度方面发挥了重要作用。这种审计监督的做法，值得我们借鉴。由于我国的审计部门隶属行政部门，主要对政府负责，在人大与政府审查和执行预算方面存在着监督与被监督关系的情况下，预算审计的力度和深度受到一定限制。为保证预算制定的科学性和有效执行，建议把审计部门的隶属人大管辖。　　
　（三）提高监督者履行职权的能力　　
　人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体，提高人大代表和人大常委会组成人员的素质是提高人大监督质量的重要一环。　　
　1、首先是完善选举制度。把好选举关是提高代表素质的前提，其主要内容是代表名额的分配应严格依法按选民人数来决定，减少直到逐步取消上级“戴帽下达”的指选名额，降低干部代表的比例；改进代表候选人提名程序，适当增加选民联名提名的人数和限制政党、团体推荐候选人的比例，并切实以预选方式根据多数选民的意见确定正式候选人；改变事先对代表构成划框框和规定各种代表比例的做法，逐步用居住地选区来代替界别选举。要引入竞争机制，从根本上改变对候选人采用“简历”介绍的方法，实行候选人直接与选民对话的方式，以利于选民真正了解候选人，选出自己满意的人。　　
　2、配备好常委会组成人员是发挥人大作用的重要保证。常委会是国家权力机关的常设机构，大量的日常性监督工作都由它来承担。因此，要改变常委会领导班子“一线工作，二线安排”的状态，实现老中青结合的梯次年龄结构；增加委员专职化的比例，以更好发挥常委会集体领导作用和它的整体功能；实现常委会组成人员和党政干部的双向交流，促进人大工作充满活力。　　
　3、加强对代表的监督，增强其紧迫感、责任感，积极参加各项代表活动，切实代表选民的意愿行使职责，从而推动人大工作的深入开展和工作质量的提高。监督的方法有：建立代表联系选民、定期向选民汇报工作及述职评议等监督约束制度，进行舆论监督，撤销和罢免不称职的代表。　　
　4、实行专门的培训制度，为代表知政和履行职责创造条件。人大工作有自身的特点和规律，代表工作也有其特殊性。而每次换届后的新代表要有一个学习、熟悉工作的过程，要加强政治制度特别是人民代表大会制度、法律知识、工作方法等培训，激发每个代表的政治热情，用现代的民主政治观念武装自己。同时，人大常委会要努力通过多种方式，诸如召开政情通报会以告知本地区各方面工作的重要情况；举办国内形势和法律讲座；协助安排好代表小组活动；实行代表列席常委会会议；督办代表方案和意见等。此外，还要为代表提供必要的交通工具、通讯、食宿、经费等物质保障，从而保障代表更好地履行职权。