地方立法作为国家立法的重要组成部分，在过去的20多年，为推动、保障地方改革开放起到了不可替代的作用。在构建社会主义和谐社会的新形势下，地方立法工作如何适应新的要求，实现与地方经济发展的良性互动，是摆在地方立法机关尤其是具有立法权的地方各级人大及其常委会面前的一项重要课题。

　　一、社会主义和谐社会对法制建设的要求

　　法制是和谐社会的制度蓝图，和谐社会是社会的理想状态。只有将这种理想状态转化为若干具体而完备的法律规范，构成一系列法律制度，进而形成完备的法律体系，为社会提供明确的行为规则和规则体系，和谐社会才获得了自己的制度根据。

　　第一，完善法律体系。完善法律体系是构建和谐社会的制度需求。经过几十年的努力，我国社会主义法律体系已初步建立，但在具体领域仍不完备，许多相关活动仍无法可依。尤其是对社会公正、公平的立法保障还十分欠缺。在构建社会主义和谐社会的进程中，立法的任务还很重。据中国政法大学副教授蒋立山研究，在未来20年，中国仍处于社会矛盾的上升阶段，尚未到达矛盾最大值的区域。如果不加快立法的步伐，今后社会将会出现秩序混乱的局面。

　　第二，维护社会公正。维护社会公正是构建和谐社会的根基。社会公正存在于社会的各个方面，就目前来看最引人注目的，一是社会分配公正。法律在收入分配上应该发挥更大作用，对社会分配进行有效调控，使高收入者对社会做出更大的贡献，担负更多的责任，使低收入者能够获得法律上的照顾，确保其免于贫困，过有尊严的生活。二是保护弱势群体。社会弱势群体处于社会利益分配与占有的弱势地位，必须制定相应的法律，加强社会保障立法，建立起完备的社会保障的法律制度，给弱势群体以应有的社会保障。

　　第三，实现法律和谐。法律的和谐是一个系统工程，既包括法律价值之间的和谐，也包括法律制度之间的和谐和法律内部之间的和谐。法律价值之间的和谐，要求任何法律制度和法律规则的制定都必须依靠民主程序进行。法律制度之间的和谐，要求国家立法机关所制定的法律之间要保持和谐的关系。法律内部之间的和谐，首先要求权利与义务关系的和谐，不允许只享有权利而不履行义务的特殊主体存在，也不允许只履行义务而不享有权利的主体存在。其次要求公权力与公权的和谐，就是各公权力部门各司其职又相互监督，在国家政治体制内行使公权力，确保充分实现国家的政治、经济和社会目标。其三要求私权利与私权利的和谐，在立法状态下可归结为立法平等。其四要求公权力、社会权力与私权利的和谐。要实现三者间的和谐，需要使政府权力与责任分配达到均衡。

　　二、构建社会主义和谐社会的地方立法取向

　　（一）地方立法的权力空间

　　关于地方立法权限问题，《立法法》也作了明确规定。概括起来，地方立法权限有三个：第一，具体化。地方可以根据国家法律、行政法规的原则和精神，结合本地的实际情况，制定具有较强操作性的地方性法规。第二，地方性事务。中央立法不涉及或者无暇顾及的事项，才属于制定地方性法规的事项。第三，地方先行。法律、行政法规尚未制定时，地方根据自己的具体情况和实际需要先制定地方性法规。

　　从地方立法的权限和范围来看，地方立法具有三个特性。一是地方实用性。地方性法规一个显著特点是“地方性”，制定地方性法规如果不结合本地实际，照抄照搬国家法律、行政法规或外省市的法规，没有自己的地方特色，解决不了本地的实际问题，这部地方性法规也就失去了存在的意义。地方性法规的另一个显著特点是“实用”，制定一部法规，就要规范、解决一个方面的问题，如果所立的地方性法规超出或滞后于地方经济社会发展的需要，对实际问题起不了什么作用，就会形成有法律无秩序，实现不了立法的意图。二是空间狭小性。随着中国特色社会主义法律体系的日趋完善，法律的空白地带逐步被弥补和消除，地方立法的主要任务，逐渐由填补立法空白转变为结合本地实际情况制定实施细则，保证国家法律、行政法规在本地区的实施，同时通过地方立法来解决本地区的特殊问题。从总的发展趋势上看，创制性的地方立法和地方性法规中创制性的条款会越来越少。据统计，地方立法中的创制性立法，已从上个世纪80年代的70%减少到现在的不足40%。三是资源稀缺性。每年地方制定的法规相对于地方经济社会发展的需要是稀缺的。在当前经济社会加速转型时期，地方的许多方面需要法规做支撑，一些对经济社会发展造成阻碍的法规需要及时清理。然而由于地方立法程序的原因，制定一部地方性法规一般需要二审或三审，每次审议的时间至少间隔二个月。而且具有立法权的市制定的地方性法规还需经省人大常委会审批，如果同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触，在四个月内予以批准。换句话说，不包括前期的调研论证，制定一部地方性法规至少需要将近一年的时间。这就决定了具有立法权的地方人大及其常委会每年制定的地方法规是有限的。据统计，河南省人大常委会每年审议通过的法规案（不含批准郑州洛阳两市的立法项目）10个左右；郑州市每年经过省人大常委会审议批准的地方性法规大约3-5部。

　　（二）适应构建和谐社会需要的地方立法取向

　　结合构建社会主义和谐社会对法律的要求和地方立法的权限特点，地方立法适应构建和谐社会的新形势，有三个方面的取向。

　　第一，及时转变地方立法理念。立法理念决定立法取向。一是树立以民为本的理念。和谐社会是追求公民权利充分实现的社会，国家权力行使的目的是为了民众的权利、利益和幸福。在任何时候，都要把尊重和保障公民权利作为优先选择，把广大人民群众的切身利益实现好、维护好、发展好，把广大人民群众的积极性引导好、保护好、发挥好，这应是地方立法的出发点和落脚点。二是树立权利本位的理念。受我国传统义务本位观念的影响，地方立法的出发点往往是如何管理，而不是更好的提供服务。这种理念与和谐社会格格不入。在和谐社会里，政府与公众之间是一种服务与合作的相互信任关系，而不是传统意义上的命令与服从的对抗关系。即强调政府行使职权的目的不再仅仅是为了“管理”，而是使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务。三是树立责权平等的理念。有权力就应该有责任，没有责任约束的权力就会失去行使的界限，结果往往导致权力拥有者的滥用。责任的功能既是惩戒、又是预防，可以表明国家社会对于违法或不合理行使权力者的否定评价标准，从而遏制权力拥有者滥用权力的冲动。

　　第二，地方立法更应注重突出特色。特色是地方立法的灵魂。不同的地方经济社会发展不同，对法律的要求也不同；不同的地方在构建社会主义和谐社会中所处的阶段不同，需要解决的特殊矛盾和问题也不同。这些不同，就是地方立法的特色所在。地方立法要突出特色，必须做好两个转变。一是转变大而全的做法，围绕实际注重实效。地方立法应充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等状况，适应本地实际，以立法的形式创制性地解决应由地方自己解决的问题。制定地方法规，要立足管用，有几条定几条，不要贪大求全，不搞无的放矢，不为立法而立法，不强调体系的完备，注重少而精。二是转变普遍立法的做法，围绕重点突出特色。当前，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，经济社会发展的许多方面已基本做到有法可依。地方立法查漏补缺、填补空白的作用逐渐弱化，在经济社会的各个方面都做探索的方法已不适应当前形势的要求。相应地，地方立法服务于地方经济社会发展的作用更加突出。地方立法要适应这个变化，把立法的着眼点放在围绕牵动地方经济社会发展的一些重大问题上，围绕消除那些长期影响当地经济社会和谐发展的深层次因素上，围绕在当地经济社会发展中人民群众需要迫切解决的问题上，在保障推动当地经济社会发展的过程中，形成自己的立法特色。

　　第三，更加注重地方立法中的和谐。注重地方立法中的和谐，是构建社会主义和谐社会对地方立法的内在要求。一要依照法定的立法权限，注重自主性立法。地方立法机关在选题立项时，要准确把握地方立法权限范围，不能涉及国家专属立法权的事项，这是地方性法规的“禁区”。应以最能体现地方特色的自主性立法为主，以实施性立法为辅，凡是国家和省里有的尤其是省里有的，省会城市、较大的市原则上不宜再过多地去搞实施办法。二要把握地方立法具体内容的合法性，作出富有创新的行政处罚、行政许可规定。在实施性立法时，要着重解决本地实际存在的、需要由法来调整而法律、行政法规的规定太原则、不便于操作或没有规定的问题，而不是对法律、行政法规的简单翻版，在创制性立法时，要注意选择那些本地区确有必要、急需规范的事项，考虑现实性和可行性。三要立法为公，防止和克服部门利益倾向和地方保护主义。部门利益倾向和地方保护主义与国家法律精神严重相悖，是提高地方立法质量的障碍。因此，在构建社会主义和谐社会中，地方立法要从国家整体利益和人民的根本利益出发，科学调整社会关系，合理设定权力与责任、权利与义务，防止和克服部门利益倾向和地方保护主义。四要探索创新，在提高立法技术上做文章。不论是实施性立法，还是创制性立法，在立法技术的运用上要创新，根据实际需要和立法目的，简要扼明，突出地方特色。

　　三、建设和谐郑州中的地方立法选择

　　郑州市人大及其常委会自享有地方立法权以来，共制定颁布地方性法规66部，先后对20部地方性法规进行了修订，对2部地方性法规进行了废止。目前实施有效的有63件地方性法规。这些地方性法规涉及城市管理、资源保护、社会保障等方面，促进了政府管理公共事务、建立市场经济秩序的法治化进程。近几年郑州市经济能够持续以两位数的速度增长，与地方立法在经济社会发展方面发挥了引导、规范、促进和保障作用是分不开的。在加快地方立法的过程中，郑州市人大常委会非常注意提高立法质量。特别是近几年，市人大常委会提出了以科学发展观指导立法工作，坚持从最广大人民群众的根本利益出发，提高地方性法规的质量。一是立法充分反映和保障人民群众的利益。2004年根据经济社会的深刻变化制定的《郑州市失业职险条例》，将失业保险面扩大到了有雇工的城镇个体工商户及雇工等失业人群。二是构建听取和吸呐人民群众意愿的民主立法机制。从2004年以来，先后对两部地方性法规草案举行立法听证，广泛听取社会各界的意见。2006年又在全省率先探索了委托立法，对《郑州市物业管理条例（草案代拟稿）》起草单位进行公开招标，扩大了社会力量对立法活动的参与度。三是完善程序和技术性规范。先后制定了《郑州市地方立法条例》、《郑州市地方立法技术规范》、《郑州市年度立法计划编制办法》和《郑州市人大常委会立法质量评估反馈办法》等，使立法有了更为完善的制度和程序保证。

　　郑州市地方立法在促进经济社会的发展上，在以民为本的立法理念转变上都是做得比较好的。但也并不是说没有问题，特别是从构建和谐郑州对地方立法提出的新要求来看，还存在一定差距。一是立法的地方特色不很突出，真正适应郑州跨越式发展需要，解决制约和谐郑州发展深层次问题的法规不是很多。二是部门利益倾向依然存在。近年来，政府部门对依法行政、依法管理的认识越来越明确，参与立法的积极性有很大提高，但也出现了有些部门力图通过地方性法规不适当地强化部门利益的情况，如：争审批权、许可权、收费权和罚款权等。三是围绕发展中心制定的法规不多。虽然注重关注民生，围绕群众的迫切需要和切身利益进行立法取得了进展，但在围绕发展中心，尤其是在做大做强郑州支柱产业、解决制约郑州经济社会跨越式发展的深层次问题方面，立法明显滞后，没有形成具有郑州特色的地方法规谱系。四是法规起草的渠道比较单一。虽然在委托立法上做了探索，但从目前郑州市制定的地方性法规来看，由政府部门或法规的主管部门起草的法规，约占95%，人大起草的仅占5%。政府部门为主的法规起草机制有熟悉业务、了解情况的优势，但也有或多或少把部门利益法制化的弊端。

　　针对上述问题，在构建和谐郑州的进程中，地方立法的指导思想应加以调整，做出以下选择：

　　第一，进一步转变立法观念。要由“治民”向“民治”，重“管理”向重“民权”的方向转变，把立法为民思想贯穿到地方立法的具体实践中，把保护公民权利、实现权利义务相对等、维护社会的公平正义放在首位。在地方立法工作中，每立一个法、每确定一项条款，都不能局限于行政部门的管理，要从保护人民群众根本利益的高度权衡利弊。要深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，维护民权，保障民利，使制定的每一部地方性法规都最大限度地体现和维护最广大人民群众的根本利益。

　　第二，强化立法的地方特色。严把实施性法规的制定。省里有实施办法的，最好不再重复制定，确须必要的，在制定时一定要针对郑州的特殊情况，有几条写几条。创制性法规一定要围绕强化郑州经济发展优势，着重解决郑州社会发展的突出问题。一是围绕走新型工业化道路、拉长工业短腿，着力研究制定解决制约工业发展的土地、资金、人才等方面的法规；研究培育促进汽车、烟草、铝加工、煤炭等主导产业发展、拉长产业链条的法规。二是围绕加快发展第三产业，着力研究促进现代物流、会展、旅游等现代服务业发展的地方性法规。三是围绕现代都市农业的发展，研究制定促进农业产业结构调整、加快农业产业化、培育农业龙头企业的法规。利用地方性法规保护和优化经济发展环境，打造产业优势。四是围绕制约郑州实现跨越式发展中的社会问题，如：国企改革、医疗保障、应对突发事件、饮水食品安全、环境保护等群众密切关注的热点问题、政府工作中的难点问题，及时研究解决办法，制定地方法规，为政府依法行政，解决突出问题提供保障。

　　第三，改进地方法规的制定办法。由以政府部门为主的单一起草渠道向多主体、多渠道转变。进一步拓宽法规起草的渠道，充分发挥各个方面参与立法的积极性。一是要发挥市人大常委会在地方法规起草工作中的主导作用，增加自主起草法规草案的数量，对政府部门起草的法规草案要提前介入。二是要发挥专家、学者在地方立法中的作用，特别是涉及专业知识和技术事项比较多的法规，必须吸收有关方面的专家参加起草工作，必要时可以采取委托起草或招标起草的方式，直接把法规草案交给大专院校、科研单位的专家、学者起草。三是实行开门立法，积极创建平台，让各种不同利益群体充分表达意见，寻求最佳的立法平衡点，将法规草案在媒体、互联网上公布，征求广大群众的意见，也可以采取立法听证会的形式，直接听取不同利益群体的意见。四是进一步提高地方立法技术，加强对现有从事立法工作人员的培训，进一步完善立法程序方面的规章制度，注重法规可操作性研究，努力使我们制定出的地方性法规既准确又管用，还要好用。□