质量是地方立法的“生命线”，如何才能制定出高质量的“良法”，为地方经济社会又好又快发展保驾护航？2007年，郑州市人大常委会在地方立法实践中作出了响亮回答：以科学发展观为统领，坚持以人为本、立法为民，积极推进科学立法、民主立法，着力为科学发展、社会和谐提供法制保障。
立法取向发生转变 助推科学发展的立法得到加强
过去，地方立法“重管理、轻服务”、“重管民、轻管官”的立法取向十分明显，在坚持科学发展观、实现经济社会又好又快发展、全面建设小康社会的新形势下，这种立法取向与新形势、新要求已不相适应。07年，郑州市人大常委会注重地方立法为促进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设服务，注重地方立法为改善民生、构建和谐社会服务，加强了事关经济社会全面协调可持续发展和人民群众切身利益方面的立法。
郑州曾有“绿城”之称，而随着工业化、城市化进程的加快，滥砍滥伐城市生态林木现象时有发生，对城市生态环境造成严重威胁。在年初召开的市十二届人大四次会议上，部分市人大代表提出了《关于加强生态林保护，改善生态环境的议案》，代表们在议案中提出，经济的发展决不能以牺牲环境为代价，要用法制手段，规范建设和开发行为，加强对生态林的保护。这个议案引起了市人大常委会的高度重视，经过深入调研论证，常委会主任会议将制定《郑州市生态林管理条例》列入了07年度立法计划，常委会会议经过两次审议，通过了这个条例。该条例以保护城市生态环境、促进产业开发和区域经济发展、提高群众的生活质量为宗旨，对生态林的规划、建设、管理和保护等作出明确规定。这部地方性法规的制定，是郑州市地方立法从调整“人”的关系，到调整“人”与“自然”的关系的一次跨越，对推进郑州市的生态文明建设具有重要意义。
立法注重对历史文化资源的保护，是07年郑州市人大常委会开展地方立法工作的又一重点。郑州是中国八大古都之一，包括少林寺在内的嵩山古建筑群在郑州市文化建设中具有十分重要的作用，古建筑群中的多处全国重点文物保护单位和省级文物保护单位的古建筑，具有很高的历史、艺术和科学价值，目前正在申报世界文化遗产。为了加强对嵩山古建筑群的保护和管理，保障申报世界文化遗产工作顺利进行,《郑州市嵩山古建筑群保护管理条例》被列入常委会的立法议程。常委会经过深入调研论证和多方协调，理顺了嵩山古建筑群的管理体制，划定了古建筑群的保护范围和建设控制地带，明确了各有关部门和单位的保护职责，对破坏、影响古建筑群景观的违法行为设定了法律责任。该条例在07年8月29日召开的市十二届人大常委会第30次会议上获得通过，这部地方性法规的出台，对依法管理、有效保护、合理利用这些历史文化资源提供了法制保障。
立法理念彰显以人为本理念
部门利益、“立法寻租”曾是影响地方立法质量的一大“顽症”。这一顽症在地方立法工作中的表现是：重管理、轻服务，“公权力”与“私权利”失衡。07年，郑州市人大常委会充分发挥地方立法在构建社会主义和谐社会中的重要作用，正确处理公权力与私权利之间的关系，坚持以人为本、立法为民，为根治这一顽症开出了一剂“良方”。
物业管理与人民群众的生活息息相关，随着城市化、市场化程度的提高，物业管理的区域已涉及住宅小区、机关、企事业单位等众多领域，因物业管理产生的纠纷日益增多，亟待以法制对物业市场进行规范，常委会制定的《郑州市物业管理条例》秉承“物权平等保护原则”，对物业装修、小区停车、水电收费、业主大会等问题进行了科学合理规定，为规范物业管理活动、维护业主和物业管理企业的合法权益提供了法制保障。
近年来，人民群众生活水平不断提高，“宠物”走进了越来越多市民家庭，随着城市养犬越来越多,因养犬造成的环境污染、疾病传播、扰民伤人等社会问题日益突出，看似小事儿的犬只管理成为城市管理的难点和群众议论的热点。早在1999年1月1日实施的《郑州市限制养犬条例》已不能适应新形势的需要。为了解决这个困扰城市管理、影响社会和谐的难题，常委会07年对《郑州市限制养犬条例》进行了修订，修订后的《郑州市养犬条例》坚持以人为本、立法为民的立法理念，立法原则从限制养犬转变为管限结合，管理机制从单一部门管理转变为各有关部门齐抓共管，合理界定管理部门的权力与责任，统筹兼顾养犬人与他人以及公共利益之间的关系，正确反映和兼顾社会各方面的利益，条例中饱含的民本意识和人性化关怀受到了广大市民的拥护。
民主立法 科学立法成为立法为民的重要保障
立法为民需要民主立法和科学立法予以保障。07年，常委会积极扩大公民的立法参与度，从立法的选项、法规草案的形成和法规中重大问题的讨论等充分听取市民和各有关方面的意见，使各种不同的意见和观点充分表达、反映和碰撞，平衡各种利益关系，努力以程序民主保证法规的公平正义。
年初，常委会通过郑州人大网站广泛征集立法建议，07年的立法项目都是从市民的建议和人大代表的议案中经过认真筛选确定的。常委会每制定和修订一部地方性法规，都通过深入调查研究、召开座谈会和论证会等形式，广泛听取公民和社会各方面意见。制定与人民群众利益密切相关的法规还通过媒体全文向社会公布法规草案，广泛征求人民群众的意见，常委会将《郑州市物业管理条例（草案）》和《郑州市城市养犬条例（草案）》通过郑州日报全文向社会公布后，广大市民热情参与，仅仅10天内，两部法规草案分别征集到来电、来信和电子邮件120件和180件，群众提出的许多有价值的建议在常委会审议修改法规草案时被采纳。
整合社会资源、调动社会力量参与地方立法，是常委会探索民主立法的重要途径。在法规草案通过前，常委会都召开由大专院校、科研院所、法律工作者组成的法律咨询委员会会议，听取专家学者的意见建议，发挥专家学者的专业优势，为地方立法出谋划策。常委会还积极尝试法规草案多渠道起草方式，在制定《郑州市物业管理条例》过程中，采取公开招标的方式委托律师事务所起草法规草案，收到良好效果，被媒体称赞为“立法走向民间的创新”，“从立法的起点看到了民意，从公权力的源头看到了民主”。
法规制定后实施的绩效如何？开展法规质量评估工作是常委会07年立法工作向深层拓展的一项创新。根据郑州市实际，常委会选择《郑州市城市饮用水资源保护和污染防治条例》就其制度设计的合理性、可行性和贯彻落实中取得的成效、存在的问题等进行深入调研和总结，为法规的立、改、废提供依据，以不断提高地方立法质量。□ |
