2008，是一个引人关注的年份。
这一年，奥运盛会将在北京举行。
这一年，是改革开放30周年。
这一年，又是全国人民代表大会和部分省（区）市人民代表大会的换届之年。
人们在振奋、喜悦的同时，也把关注的目光投向了人民代表大会，投向了人大代表。
人大代表，认真履职不容易
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表是人民代表大会的组成人员，人大代表的素质直接关系到人民代表大会的成效。
改革开放近30年来，我国社会主义民主法制建设同经济社会发展一样驶入了快车道，人们在享受社会主义民主法制建设成果的同时，对民主法制建设也充满了新的期待，对人大代表依法行使民主权利也有了更高的要求。
时下，尽管人大代表的履职行为有了很大的改变，“吃饭代表”、“举手代表”、“代表代表，会后就了”的指责声日渐远去。但仍有不少选民对代表的“不作为”现象持批评态度，感觉人大代表与自己的距离仍然比较远，自己选出的代表从未谋其面、闻其事、察其行。能像姚立法、冯有为、吴青等那样无所畏惧，敢于横刀立马反映群众呼声，维护群众利益，认真履行职责的代表太少了。
人大代表们“不作为”为什么会成为带有共性的现象呢？
——人大代表的履职成果没有得到应有的重视，使一些代表的履职责任感弱化直至不作为。应该说，绝大多数人大代表当选后，是饱含履行代表职务的热情，想反映和维护选民的呼声和权益，为人民群众做一些实事、好事，做一个称职的人大代表的。他们积极参加视察、调查活动，听取群众意见；他们在人代会上大胆发言，提出对“一府两院”工作的意见和建议，开始时的积极性是很高的。可是经过一段时间后，他们发现自己花费了很大的精力准备，提出的意见建议并未得到有关部门的重视，“不说白不说，说了也白说”，一而再，再而三之后，当初的热情逐渐消退，直至不作为。
——履行代表职务成本过高让一些代表对履职望而却步，想作为而难作为。随着市场经济的发展，成本核算日益受到人们重视，人们在实施某种行为时会不由自主地考虑该行为所要付出的代价。一些人大代表履行职责时同样会考虑成本问题。也许有人会对此感到不解：“人大代表是选民一票一票选出来的，是神圣而光荣的职务，积极履行职责是一名人大代表应尽的义务，怎么可以去计算成本呢？”其实，在对人大代表履职义务缺乏有效监督制约机制的今天，能否做一名合格称职的人大代表，主要取决于代表自身的责任感、使命感和自觉性，人大代表履职不计算成本，那是一种责任心对自己的约束，这种约束是通过代表的素质、内心世界的情操为保证的，一旦履职行为与自己的利益或其他社会关系的利益相冲突时，就会难以保证其充分得以落实，因而靠代表的责任感、自觉性来保证代表认真履职，在现实中是不牢固的。人大代表首先是人，然后才是代表选民利益的人大代表，他们生活在纷繁复杂的现实社会里，有各种社会关系，受各种利益关系的影响和牵制，没有完善的制度保障，认为人大代表会不计成本履职的想法是靠不住，也是不切实际的。
——尚未建立人大代表履职的监督制约机制，一些代表不作为也能够心安理得。人大代表不作为现象发生了，如何对这种现象进行有效制约，宪法和法律对此尚没有具体明确的规定。代表法第五条规定：“代表受原选区或者原选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。”但对代表如何接受监督和选民或者选举单位如何实施监督，没有作出规定，选民或者选举单位对哪些代表可以行使罢免权，如对没有触犯法律，仅仅不作为的代表可否予以罢免，规定也不够明确，况且罢免的程序比较复杂，实际操作难度很大。这就造成不作为的代表没有压力，选民和选举单位无可奈何，难以形成对代表履职的有效监督制约机制。
——人大代表专业化程度过低，也是造成代表不作为的原因之一。目前，我国各级人大代表绝大部分是兼职，尤其是县、乡两级人大代表基本上全部是兼职，都有自己的本职工作，能否正确处理履行代表职务和本职工作的关系，直接影响到代表的履职行为。笔者在调查中，不少代表说本职工作是“主业”，干得怎么样，关系到自己的经济收入，职务晋升，事业成败；代表履职是“副业”，一届五年，干了这一届，下一届还不知道干不干，履职情况如何，除了当不当优秀代表外，对个人的收入、前程、事业没有大的影响。有时参加代表活动，还会影响自己的工作和收入。这些想法，在一些“老板”代表中尤其突出。虽然他们对当选人大代表十分看重，但一旦当选，对人大代表的工作就无暇顾及了，不作为现象也就在所难免。
加强对代表履职的监督，路在何方
人大代表的不作为现象，引起了选民和选举单位的关注，引起了专家学者的关注，也引起了各级人大常委会的关注。近几年来，各级人大常委会对建立完善代表履职监督制约机制，促进代表依法履职、认真履职进行了积极的探索。
笔者认为，在诸多探索中，人大代表向选民或者选举单位述职并接受评议，是一条值得总结，可供选择的途径之一。
人大代表是否认真履行了代表职务，是否发挥了代表作用，应该由谁评判？根据我国“中华人民共和国的一切权力属于人民”的原则和有关法律规定，根据人民代表大会代表人民行使权力的实质和内涵，答案只有一个：选民和选举单位。
人大代表是由选民或者选举单位选举产生的，除了少数下派参选的代表之外，绝大多数代表平时就生活、工作在选民和选举单位，他们是否与选民保持了密切的联系，能否提出有价值的议案和建议，能否反映大多数选民的利益和呼声，包括平时是否遵守国家法律，热心公益事业等等，广大选民耳闻目睹，心知肚明，是最有发言权的。况且，对自己选出的代表的履职行为进行监督，是法律赋予选民和选举单位的义务。
建立和完善人大代表向选民或者选举单位述职并接受评议制度，代表在规定的时间将自己一年或者一段时间内自己联系选民或者选举单位，听取收集意见建议，提出议案和建议，参加视察调查和维护选民利益等情况向选民或者选举单位作出报告，听取意见，接受评议，由选民或者选举单位对代表的履职作出评价，再结合其他监督制约措施，综合各方面情况提出是否评为优秀人大代表，建议改进履职行为，或建议其辞职、甚至启动罢免程序的意见。如此，就会使代表感觉到人民群众的监督约束，增强代表意识和履行代表职务的积极性。
对人大代表的履职行为的监督制约还可以有许多途径，关键是一要做起来，二要加以规范。毛泽东同志在与黄炎培先生1942年延安“窑洞对”时有一句名言：“只有让人民起来监督政府，政府才不会懈怠”。同样，只有让选民和选举单位起来监督人大代表，人大代表才不会懈怠，这应该成为建立和完善对人大代表履职行为监督制约机制的着力点。
辞职制度，纠正人大代表不作为的利器
在实践中经常会遇到这样的问题：一是一些人大代表当选后因工作需要调离了原选区或者原选举单位，这些代表大部分是因为所担任的领导职务而被提名推荐当选人大代表的，他们虽没有调离本行政区域，但却失去了当初提名当选的现由，如果继续担任人大代表，接任的同志则无法补选为人大代表。二是有些企业老板或其他人员当选人大代表后，开会常请假（甚至无故不到会），到会不发言，不参加代表学习培训和视察调查等活动，不提议案和建议，成了荣誉代表、挂名代表。
充分发挥人大代表的作用，提高人民代表大会的功效，亟待建立人大代表辞职制度，建立不能履职、不愿履职、不尽心履职的“不作为”代表的退出机制，把那些素质高、责任心强、真心为民的人补充到人大代表队伍中来，形成能进能出的良性局面，使人大代表队伍更具活力，使人大代表履职更加自觉，更具实效。
当前一些地方建立的代表辞职制度，更多规范的是担任领导职务的代表调离领导职务应当辞去代表职务，而解决对人民代表大会功效发挥影响更大的不作为代表的辞职问题却没有进行规范。
建立代表辞职制度尤其是不作为代表的辞职制度，是一个十分严肃的课题，涉及到代表权利、法律程序，实际操作等诸多问题，必须认真研究，慎重而行。但不可久拖不决，久拖不决对充分发挥人民代表大会制度的功效，对充分发挥人大代表作用的负面效能是显而易见的。
笔者认为，在建立完善的、规范的代表辞职制度之前，可建立建议人大代表辞职制度作为探索和过渡。对于因领导职务当选的人大代表，调离或退出了该领导岗位，建议其辞去因该职位当选的人大代表职务，理由是充分明确的，实际操作也相对简单。对于不作为代表，则可通过向选民或者选举单位述职，由选民或者选举单位提出劝其辞去人大代表职务的建议。当然，是否辞职是代表的一项权利，只能由代表本人行使。但是，你不想辞去人大代表的职务吗？那么就改变自己的不作为现象，承担起人大代表的职责，做一名尽职尽责的人大代表吧！
人大代表实施监督，需要“聘请”吗？
近年来，不少地方出现了国家行政机关、司法机关竞相聘请人大代表担任“行业监督员”、“执法监督员”、“社会监督员”的现象，甚至少数的地方人大常委会作出了关于批准人大代表为××监督员的决定。
聘请人大代表担任监督员，或许本意是为了体现民主意识及对人大代表的尊重，甚至有的地方的人大常委会也认为这是人大代表社会地位提高的体现，并将此作为创新人大监督方式，加大人大监督力度的新举措。
人大代表的监督还需要“聘请”，不“聘请”就不能监督吗？笔者认为，“聘请”人大代表监督，所体现的是对人民代表大会制度，对人大代表性质、地位和作用认识上的错位。
人大代表是各级国家权力机关的组成人员，依照我国宪法和地方组织法规定，国家权力机关与同级的国家行政机关是决定与执行、监督与被监督的关系，与同级审判机关、检察机关是监督与被监督的关系，而且这种决定与执行，监督与被监督的关系是单向的，也就是说，不管被监督者聘请不聘请，愿意不愿意，都必须接受国家权力机关的监督，依法对同级国家行政机关、审判机关和检察机关的工作实施监督，是宪法法律赋予人大代表的职责。
需要进一步明确的是，人民代表大会及常委会的监督权必须集体行使，人大代表及常委会组成人员个人的监督意见，必须经过法定程序成为人民代表大会或者人大常委会的集体意志才能产生法律效力。人大代表可以提出监督的建议、批评和意见，但是不能直接决定或处理问题。
倘若监督者和被监督者之间的法定关系成为一种聘请与被聘请的关系，就会使各种“利益”渗杂其间，使双方成为“利益共同体”，正象有些聘请单位在聘请仪式上所讲的“成了‘一家人’”。从实践看，每年年初或年终，一些单位都要请聘请的人大代表参加各种形势的座谈会，或宴请、或赠送纪念品等以感谢支持工作，被聘请的人大代表也自觉或不自觉地把自己置身于受聘单位的管理或牵制之中。甚至在进行行风评议或这些单位出现了违法或行风问题时，一些被聘请监督的代表不是站在人民群众的一边为民鼓与呼，寻求问题的合理解决，而是站在聘请单位的立场上进行解释，帮助说好话，为这些单位开脱，成了该单位的挡箭牌和说客。当前，一些单位在举行各种形式的听证会，如风景区门票上涨，水、电、油、液化汽等价格上涨听证时，都明确规定要有人大代表、政协委员参加，但令人奇怪的是，面对这些单位提出的涨价理由，邀请参加的人大代表、政协委员质疑的少，附合的多；反对的少，赞成的多。涨价的必要性通过人大代表的口说出来，又成了涨价反映民意的借口。倘若人民群众有意见，便可堂而皇之地说：我们召开了有人大代表参加的听证会，人大代表是赞成的云云。如此，人大代表的监督成了一种摆设、一种说辞，甚至成了谋取部门名誉和利益的借口，不但抽去了人大监督的本质和内涵，也严重影响人大代表在人民群众中的形象。
为此，行政机关和执法机关聘请人大代表担任监督员，非但不应倡导，反应加以纠正。
同比例选举人大代表，给农村人大代表更多关注
胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。这一建议，是我国扩大社会主义民主，建设社会法治国家，发展社会主义政治文明的重大决策，也对农村人大代表的素质和履职提出了更高要求。
农村人大代表占我国各级人大代表总数的80%，随着“城乡按相同人口比例选举人大代表”的实施，这个比例还会进一步提高。
农村人大代表处在人民代表大会金字塔的最基层，与广大农民群众朝夕相处，鱼水相融。但是当前农村人大代表作用的发挥却难遂人愿。
农村人大代表，需要给以更多的关注！
——农村人大代表的履职现状与选民期待有较大差距。一些农村人大代表代表意识淡薄，将自己等同于一般群众。农村人大代表来源于群众，根植于群众，原本就是人民群众中的一分子，这本无可厚非，也为他们听取群众意见，反映群众呼声提供了便利条件。人大代表毕竟不是一般群众，相对于一般群众而言多了一份人大代表的责任，责任感是利用优势，发挥作用的动力。但不少农村人大代表却缺乏这种责任意识：一是在思想上光荣感超过责任感。在现今“组织推荐、群众选举”的选举模式下，一些人当选人大代表更多的感觉是一种荣誉，一种称号，一种奖赏，对人大代表所应有的责任和义务却不甚了解，更谈不上认真去履行。二是提出的议案建议数量少、质量差。一些农村人大代表一届下来，一件议案都未提，一条建议都未写，参加人代会审议时，不知说什么，不知怎么说，充当“哑吧”代表；三是联系选民不经常。农村人大代表或耕作于农田、或耕耘于果园，或忙碌于自己的企业、生意，忙忙碌碌，疲惫不堪，难以抽出时间联系选民。四是履行代表职责时顾虑重重。农村人大代表生活在社会底层，见不多，识不广，对政策、法律知识了解少，怕说多了、说错了、说重了，领导有意见，邻里不高兴，不敢大胆履行代表职权。
——基层人大对农村人大代表的培训指导不到位。相对而言，对农村人大代表的学习培训和履职指导更必要、更紧迫，但由于经济等各方面的原因，对基层农村人大代表尤其是乡镇人大代表的培训很少进行，也很少给他们发放学习材料，农村人大代表的待遇，履职条件和受关注程度，同城市代表、官员代表等有很大差距：一是学习培训少。农村人大代表大都只在选举结束后的届初进行一次半天或一天的象征性的学习培训，学习内容简单，学习方式粗放，有的地方甚至连届初一次的培训都未安排，造成一些人大代表对自己应该做什么、不应做什么，应该怎么做，有哪些职责和义务等模糊不清。二是组织代表视察调查少。目前，地方人大常委会组织的调查视察活动，或是召开的各类会议，都会邀请部分人大代表参加，但在确定哪些人大代表参加时，眼光更多的是集中在那些官员代表、城市代表或是知识分子代表身上，很少邀请农村基层人大代表参加。
——一些选民存在轻视基层农村人大代表现象。一些选民认为选举基层农村人大代表没有选举村干部和村民代表重要，认为村干部和村民代表同自己的切身利益密切，人大代表顶多也就是反映反映，解决不了实际问题。因此，选举村干部时人头攒动，热闹非凡，连外出打工的村民也回村参加选举，而且很少有委托投票现象。而选举人大代表时则比较冷清，尽管作了大量的宣传动员，仍有一些选民热情不高，不少选民觉得选谁当人大代表与自己关系不大，跟风投票和委托投票的现象较为普遍。
走中国特色社会主义政治发展道路，发展社会主义民主政治，必须坚持和完善人民代表大会制度，必须充分发挥人大代表的作用。
方向已经指明，航线已经开通。
关注人大代表。
人大代表认真履职，充分发挥作用，我国的社会主义民主政治建设就会迈上一个新台阶。□ |
