——2005年4月26日在市十二届人大常委会第10次会议上

郑州市人大法制委员会副主任委员   王新义

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　2004年10月29日在市十二届人大常委会第六次会议上，常委会组成人员对《郑州市大气污染防治条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了分组审议，提出了一些很好的修改意见和建议。会后，法制室及时召集法律咨询委员会专家学者对《条例（草案）》进行了论证，并将《条例（草案）》送省人大常委会法制室征求省直有关部门意见。
　　为广泛听取社会各方面的意见，拓宽广大人民群众参与地方立法活动的渠道，保证立法充分体现人民的意愿,根据主任会议决定，2004年12月7日召开了立法听证会，就《条例（草案）》中广大人民群众普遍关心的问题，直接听取了社会各界和广大市民的意见。在听证会上，来自不同界别的18名听证参加人围绕“居民楼内是否允许开饭店”、“是否禁止露天烧烤”、“是否禁止使用煤等高污染燃料”等三个热点问题，充分发表意见。本次听证会的成功举办，受到社会各界的普遍好评，收到了良好的社会效果。听证会后，听证人召开全体会议对听证会上各有关方面提出的意见进行了认真合议，形成了听证报告。
　　2005年4月初，法制室召集有关部门和单位，根据常委会组成人员的一审意见、城建环保工委的初审报告、省直有关部门的意见、专家学者的意见、听证报告及其他各有关方面提出的意见，对《条例（草案）》进行了认真修改。4月15日，法制委员会召开全体会议，对《条例（草案）》进行了统一审议，最后形成了《郑州市大气污染防治条例（草案修改稿）》（以下简称《条例（草案修改稿）》）。现将审议结果报告如下：
　　一、关于《条例（草案）》第三条。在城建环保工委初审时有委员提出该条第一款关于“其行政首长是本辖区大气污染防治工作的第一责任人”的规定属工作责任制的内容，首长负责制是行政机关的工作原则，法规没有必要作此规定，建议删去。在常委会分组审议时，另有委员提出，这一规定虽属行政机关的工作原则，但在法规中明确规定下来，有利于行政首长加强对环境保护工作的关注，正确处理发展经济与保护环境的关系，应当保留。经过认真研究，法制委员会认为，行政首长负责制是地方各级人民政府的法定工作原则，地方组织法对此也有明确规定。为此，同意采纳第一种意见，删除该内容。（《条例（草案修改稿）》第三条）
　　二、关于《条例（草案）》第二章。部分委员以及专家和省直有关部门提出，本章的章目名称 “大气污染防治规划”与本章内容不相符合，不很贴切，建议修改题目或者修改内容。经研究，法制委员会认为，第二章除两条内容属于规划外，其他与规划关系不大，应当与条例其他内容进行技术性合并，“大气污染防治规划”单独作为一章没有必要。为此，将草案第五条、第六条、第七条、第八条、第九条内容重新整合后，移至总则一章中。将草案第十条内容调整至草案第三章中。（《条例（草案修改稿）》第四条、第五条、第六条、第七条、第八条、第十五条）
　　三、关于《条例（草案）》第十二条。法制委员会研究认为，根据《大气污染防治法》的有关规定，省级人民政府才有权制定严于国家排放标准的地方排放标准，其中制定机动车船大气污染物地方排放标准还需报国务院批准，我市如果需要执行严于国家和省规定的排放标准的，可以建议省政府制定相关的地方排放标准，没有必要在郑州市的地方性法规中做出规定。另外，还对本条第一款作了技术性调整，将其内容移至草案第十一条作为其第二款。为此，建议删除该条。（《条例（草案修改稿）》第十条）
　　四、关于《条例（草案）》第二十二条、第二十七条、第二十八条、第三十五条。省直有关部门提出，这些条款内容有关上位法和相关法规均有相应规定，没有必要重复，建议删除。经认真研究，法制委员会同意采纳该意见。
　　五、关于《条例（草案）》第二十三条。关于本条中“在划定的城市市区范围内禁止销售、使用煤等高污染燃料”的规定，立法听证会各有关方面意见不一，综合起来有三种意见：一种意见认为，郑州属于燃煤型城市，燃煤产生的污染是造成大气污染的主要因素之一，对人体健康危害极大，另外，我们也不应以污染环境为代价换来经济发展，从郑州市大气质量和市民健康出发，应当禁止燃煤；另一种意见认为，目前，郑州市尚有许多集中供暖覆盖不到的地区，还有5万多低保家庭，冬季采暖要烧煤，更何况家庭燃煤对大气的污染非常有限，不应当禁止燃煤；第三种意见认为，“一刀切”禁煤尚不现实，应采取渐进的措施，用清洁能源逐步代替煤等高污染燃料，建议在建成区划定禁燃煤区，但集中供暖和居民蜂窝煤取暖应除外。经研究，法制委员会认为，从大气污染防治的需要和我市的实际情况出发，郑州市可以在一定范围内划定无燃煤区，但要考虑群众的承受能力，坚持循序渐进、逐步扩大的原则，为此，将本条修改为“市人民政府可以在本市市区建成区一定范围内划定无燃煤区并予以公告。”“市人民政府应当根据实际情况，逐步扩大无燃煤区范围。在划定无燃煤区时，应当充分听取该区域内单位和居民的意见。”“无燃煤区范围内禁止销售、使用煤等高污染燃料，现有使用高污染燃料的单位和个人，应当按照市人民政府规定的期限改用清洁能源。”（《条例（草案修改稿）》第二十条）
　　六、关于《条例（草案）》第二十六条、第二十九条。省直有关部门提出，《条例（草案）》第二十九条规定实质上是增加了行政许可条件，建议删除。经过认真研究并参照兄弟省市的相关规定，法制委员会研究认为，按照《机动车运行安全技术条件》国家标准规定，机动车排气污染物排放应当符合相关标准的规定。对不符合排放标准的机动车，公安交通管理部门不予核发牌照、办理年检手续，不属于增加行政许可条件。对外地转入本市的机动车辆，在办理入户登记前，应当先进行污染物排放检测。新购车辆都有产品合格证，入户登记时没有必要先进行污染物排放检测。为此，建议参考合肥等兄弟市地方性法规的有关规定，在草案第二十六条中增加一款，作为第二款：“对不符合污染物排放标准的机动车船，公安机关交通管理部门、交通部门不予核发牌证、办理年检手续。”同时将草案第二十九条内容修改为：“外地机动车船转入本市办理入户登记前，应当到取得检测资质的检测机构进行污染物排放检测，取得检测合格证书。”（《条例（草案修改稿）》第二十三条、第二十四条）
　　七、关于《条例（草案）》第三十四条、第三十六条。法制委员会认为，该两条内容都有关于要求机动车辆使用清洁燃料的规定，有些重复，建议将该两条相关内容予以合并，修改为“本市行政区域内用于营运的机动车辆应当选用符合环保要求的车型。”“生产、进口、销售和使用的机动车车用燃料应当符合国家规定的环保标准。鼓励推广使用车用清洁燃料。”“拥有机动车船的单位和个人，应当逐步采取使用燃气和其他清洁能源或者安装排气净化装置等措施，使机动车船排放污染物符合国家和省规定的排放标准。”（《条例（草案修改稿）》第二十九条）
　　八、关于《条例（草案）》第四十二条。本条关于“禁止在本市市区建成区内设置露天烧烤饮食摊点”的规定，听证会上主要有三种不同意见：一种意见认为，烧烤的成品大多含有致癌物质，对人体健康不利；露天烧烤占用城市道路，易引发交通事故；所用肉类卫生状况差；经营者与消费者往往袒胸露背、大声喧哗，极不文明。另外，露天烧烤生意最旺的季节，恰好是孩子们中招、高招考试的时候，严重影响居民休息。设置露天烧烤饮食摊点弊病多多，完全应该取缔。另一种意见认为，烤羊肉串等特色小吃，已经被市民所接受；设置露天烧烤饮食摊点，既丰富了老百姓的饮食生活，又解决了一部分人员的就业问题，因此，不应当禁止设置露天烧烤饮食摊点。第三种意见认为，对露天烧烤要有堵有疏，堵疏结合。建议划定区域组织成规模、少污染的烧烤特色饮食摊点，有专门的环保设备，统一管理，让老百姓有其娱乐的场所。立法要兼顾环保和发展的平衡，可以允许污染少的饮食摊点存在，如果取缔，会给居民生活带来不便。法制委员会研究认为，对于污染严重的露天烧烤，不仅影响市容环境和城市形象，而且对大气环境质量和群众身体健康造成不利影响，应该坚决予以取缔。另外还要考虑便民和解决就业的原则，允许一定范围的露天烧烤存在，但应当划定特定场所，有组织，有规模、采用清洁燃料，防止污染大气。为此，建议将本条修改为，“除市人民政府划定的特定场地外，禁止在本市市区建成区内设置露天烧烤饮食摊点。”“在划定的特定场地内设置的露天烧烤饮食摊点，不得使用高污染燃料。”（《条例（草案修改稿）》第三十五条）
　　九、关于《条例（草案）》第四十三条。省直有关部门建议删除该条。法制委员会研究认为，该条规定不切合实际，不好操作，而且易引起诸多民事纠纷，为此，法制委员会同意删除该条。
　　十、关于《条例（草案）》第四十四条。本条关于“本市市区建成区的居民住宅楼内禁止开办产生油烟及热污染的餐饮、洗浴等服务经营场所。但规划作为商业服务用房的除外”的规定，听证会上主要有三种不同意见：一种意见认为，居民楼内开饭店等存在安全隐患，燃气、热力管道多，易引发火灾；油烟废气威胁人体健康，小区居民无法开窗通风；饭店噪声大、人流多，给居民小区的治安、环境、卫生管理带来不同程度的干扰。另外，居民楼下开办餐馆，不仅影响居民生活，甚至还会引发打架、斗殴等诸多恶性案件。因此居民住宅楼内应当禁止开办餐饮、洗浴等服务经营场所。另一种意见认为，大气污染并非只是某个污染源的问题，应当综合整治，这些问题不解决，饭店开到哪里都会造成污染。另外，如果居民住宅楼内完全禁止开办餐饮、洗浴等服务经营场所，那么势必造成大量从业人员失业、网点布局不合理等严重后果，网点集中的地方还会引起交通堵塞和交通事故的发生，给广大市民就餐和休闲造成极大不便。居民住宅楼内完全禁止开饭店是“因噎废食”。第三种意见认为，应当从实际出发，通过提高饭店治理污染的科技含量，做到达标排放，排污达标就可开饭店。城市规划部门在进行市区规划时，应合理划定专门的饮食服务业场所，变堵为疏。工商部门与环保部门在新建饭店办理营业执照和建设项目环保审批手续时，应明文规定新建饭店各项污染物排放须达到国家规定的标准。法制委员会研究认为，我们应当从群众利益和实际情况出发，所有的餐饮服务场所（包括居民楼内已经开办的饭店，以及商务楼、商住综合楼开办的餐饮服务场所），不管开在什么地方，都应当以不扰民、少扰民为原则，都要采取设置专用油烟排放通道、安装油烟净化装置等治理措施，做到污染物达标排放，符合环保要求，不能对居民的生活环境造成污染。禁止在居民楼内新开办餐饮服务场所也是符合民意之举。为此，建议将本条修改为，“餐饮服务场所应当采取设置专用油烟排放通道、安装油烟净化装置等治理措施，做到污染物达标排放。专用油烟排放通道设置的高度和位置不得影响周围居民的生活环境。”“本市市区建成区的居民住宅楼内禁止新开办产生油烟及热污染的餐饮、洗浴等服务经营场所。在商住综合楼内开办的餐饮、洗浴等服务经营场所，必须具备防治污染的条件，符合环境保护的要求。（《条例（草案修改稿）》第三十六条）
　　十一、关于《条例（草案）》第七章
　　1、关于本章《条例（草案）》第四十六条。有委员提出，本条规定属于工作机制内容，不宜由法规规定，建议删除该条。法制委员会研究认为，纯属行政机关内部的一些事务，由政府自己解决，法规不要干预为好，为此，同意该意见。
　　2、关于本章《条例（草案）》第四十七条、第四十九条、第五十条、第五十一条。省直有关部门建议删除。法制委员会研究认为，这些规定纯属重复有关上位法内容，本法规不必作重复性规定，为此，同意该意见。
　　3、关于本章《条例（草案）》第四十八条。有委员提出，该条规定，经治理不合格的机动车辆继续进行治理，这是必然的，因此，建议删去第四十八条第一款“经治理不合格的，责令继续治理”的规定。法制委员会研究认为，该条实际上是对污染物排放不合格的机动车辆应当承担的法律责任的规定，建议将相关内容分解到法律责任一章相关条款中。另外，根据《道路交通安全法》的规定，对在本市市区行驶中的尾气排放不达标的机动车辆，环保部门无权上路拦车进行处罚。建议参考北京等兄弟市的规定，赋予公安交通管理部门相应的处罚权。为此，增加一条：“在本市市区行驶的机动车辆排放有明显可见黑烟或未取得污染物排放检测合格证明的，由公安机关交通管理部门责令限期改正，并可处以二百元罚款。”“在市区道路上行驶的机动车辆污染物排放抽测不合格的，公安机关交通管理部门可暂扣其机动车行驶证；经治理并检测合格后，及时发还。”（《条例（草案修改稿）》第四十条）
　　此外，还对《条例（草案）》部分条款的文字表述作了一些技术性修改，对修改后的条文作了重新排序，最后形成了《条例（草案修改稿）》。
　　法制委员会认为，经统一审议后形成的《条例（草案修改稿）》，其基本内容与上位法不相抵触，符合郑州实际，具有一定的可操作性；且文字更加简练，表述更加准确。
　　以上报告，连同《条例（草案修改稿）》，请一并审议。