党的十七大报告提出：“要坚持科学立法，民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”地方立法作为国家法律体系的重要组成部分，其质量如何，直接影响着国家法律制度的发展水平。探讨地方立法质量及其评价标准，对于推进依法治国进程，提升公众的法律素质和整个社会的法治水平，具有重要意义。

        任何时代、任何形式的法都必然蕴含着一定的价值内容，立法价值是立法主体通过立法活动所要追求实现的道德准则和利益。立法价值主要由正义与利益组成，立法最重要的价值在于通过制定行为规范，实现对各种复杂利益的分配，对法定权利与义务（权力与责任）的配置，对各种社会关系的确立与调整，对各种需要的满足与平衡等，实现人类的最高价值——公平正义。这里的“公平正义”既包括平等、自由、民主、人权、和谐等抽象的价值范畴，也包括利益、权利、权力、义务、责任等具体的现实范畴。

        “法不公则不善”，立法能否体现公平正义，直接影响到法律的权威及其社会认可度和实施效果，关系到广大人民群众的切身利益。随着经济社会的发展，各种深层次矛盾和不同利益诉求在立法中越来越多地反映出来，通过立法解决社会矛盾、促进社会公平的作用越来越凸显，因此，要高度重视地方立法在调整社会利益、构建和谐社会中的重要作用，以权利本位精神指导权利（力）、义务分配，妥善处理权利与义务、权力与责任等方面的关系：

        ——在权利和义务的设置上，义务应服务于、来源于和从属于权利。有义务必有权利，义务的设定必须也只能是为了权利，义务的额度必须与权利的额度相适应。

        ——在权利与权利的关系上，必须统筹兼顾不同社会群体、不同阶层之间的利益诉求，坚持权利平等原则，不能有任何形式表现出来的特权，更不能歧视弱势群体和少数人群。

        ——在权利与权力的平衡上，“公民权利是国家权力的源泉，也是国家权力配置和运作的目的和界限”，必须以公民权利保障为指向和坐标，既给予行政机关必要的手段，确保行政权力的依法有效行使，又要注意对行政权力进行规范、制约和监督，促进行政机关正确行使权力，保持权利和权力之间的平衡。

        ——在权力与责任的统一上，坚持权力与责任相统一的原则，树立“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法必追究”的观念，做到权力与责任紧密挂钩，权力与利益彻底脱钩。

        毫无疑问，公平正义作为立法的内在价值，决定着立法的本质属性，是衡量立法质量的最高和终极标准。但衡量地方立法质量的具体标准及其指标体系，众多论述见仁见智，不尽统一。结合地方立法工作实际，笔者认为，地方性法规质量如何，至少应该从以下五个方面来考量：

        （一）科学性标准

        法律法规作为一种社会规范和行为规则，要为国家、社会和公民确立一种合理的组织结构、一种规范的行为模式、一种正确的价值选择，这就决定了地方性法规必须建立在科学的基础之上，准确反映社会和经济发展规律。

        首先，要用科学发展观的思想统领地方立法理论研究和立法工作实践，与时俱进地更新地方立法理念，积极探索地方立法的新思路、新途径、新手段，重点解决好立法实践中一些带有普遍性的问题，解决好关系改革发展稳定大局的重要问题。通过立法把符合科学发展观的实践以制度的形式固定下来，促进经济社会和谐、稳定、健康发展。

        其次，要符合社会发展和市场经济的客观规律。地方立法应当具有一定的前瞻性和指引性，但不能超越社会和经济发展规律去制定不合乎实际、无法实施的法律。超越社会关系的承受程度，不考虑社会成本，就会导致地方性法规的社会效益低下或者不具实效。

        第三，地方立法必须实事求是，从地方实际出发，结合本地区自然条件、社会经济条件，围绕本行政区域内带有普遍性、全局性、根本性的重点问题，进行充分的调查、研究、论证，真正制定出具有地方特色的法规，为地区经济和社会发展创造良好的法制环境。

        （二）民主性标准

        我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人和依法治国的主体。地方立法应当充分体现广大人民群众的根本意志和愿望，反映最大多数人的最大利益，并通过民主的立法程序，把人民群众的意志和愿望有效汇集起来，以法律、法规形式来确认和保障，这是党坚持的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的重要体现。不断提高地方立法民主化的程度，就要充分调动公众参与地方立法的积极性和主动性，畅通公众参与的渠道，保证公众对立法最大限度、多种形式的参与，及时采纳公众有益的立法建议和意见，尽可能地发挥公众在地方立法活动中的作用。

        为了保证公众对地方立法的参与和监督，扩大公众对地方立法的知情权，立法的过程必须尽可能公开。公开的内容要全面化，不仅包括地方性法规草案，还应当包括法规草案的说明、法规草案的争议焦点和重要条款的注释等。公开的方式要多样化，充分利用报刊、网络、广播、电视等新闻媒体，为公众和立法机关搭建沟通、互动的平台，努力使公众及时全面地了解法规草案的立法背景、立法的宗旨、过程等，了解立法机关如何汇集与整合民众的利益要求，从而也增强立法的民意基础和法规生效后的实施效果。

        （三）程序性标准

        立法程序是制定地方性法规的活动中必须遵循的法定步骤和方法。党的十七大报告提出：“要推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律保障。”程序是否符合法律规定，不仅是检验地方立法活动是否合法的标准，也是检验地方立法质量高低的重要尺度。从立法程序的标准衡量地方立法质量，可以从以下三个方面着手：第一，立法程序是否完整。地方立法是动态的活动过程，从编制立法计划，起草、提出、审议法规草案到表决、公布法规等，各个阶段紧密相连，既是立法程序的组成部分，又有各自相对独立的要求。立法程序和法定环节缺失、遗漏，所制定的法规即使在内容和形式上是完美无缺的，但由于立法程序的缺陷，法规质量也会大打折扣。第二，遵守立法程序是否严格。只有严格、充分地依照法定权限和程序制定地方性法规，充分发挥每一个程序阶段在立法过程中的作用，才能真正实现程序的价值，制定出质量过关的地方性法规。第三，程序本身是否科学合理。“良法的产生有赖于科学、民主的立法程序”，因此，要针对我国现阶段地方立法程序的现状，进一步改革和完善地方性法规立法程序，建立科学、民主、高效的程序保障体系，使地方性法规案的提出、讨论、表决、公布等环节都能在有序的条件下完成，从而进一步提提高地方立法的质量和效率。

        （四）技术性标准

        “立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律”，据此，立法实际上是一种以精确的方法和技巧来准确表述客观规律的科学活动和技术活动，而立法技术的合理使用“可以使立法臻于较高水平，使立法正确调整社会关系，准确、有效、科学地反映立法者、执政者的意愿，可以从一个重要侧面保障整个法制系统有效地运行，从而充分满足国家、社会和公民生活对立法提出的种种需要”。因此，技术性标准成为衡量地方立法质量的重要指标，欲提高立法质量，完善的立法技术必不可少。

        立法技术包括结构和语言两个部分，对地方性法规来说，要努力做到体例适当，结构合理，特别是实施国家法律的条例、办法、实施细则等，从名称到内容应统一、简明、明确，并与所规范的内容相适合，尽量避免口号性、宣示性条文的出现，避免重复上位法或者其他法规已有的内容，不能为了追求体系完整而搞“大而全”、“小而全”；在法规语言上做到明确、简洁、严谨。“如果法律的词语或句子的语义含混不清，模棱两可，不仅会导致人们无法执行、适用和遵守法律，也会使立法者的立法目的或意图无法实现”。因此，既要实现语言的准确性和完整性，又要保证语言不能过于专业和晦涩难懂，以符合执行者和最大多数守法者的理解能力。

        （五）实践性标准

        法律的生命在于实施。因此，地方立法的适时性、可行性和可操作性就成为检验地方性法规质量的实践性标准。地方立法从其功能上讲，主要是对国家立法的补充完善和拾遗补缺，因此，地方性法规必须要“有用”、“实用”，要着眼于实际运用，解决实际问题，做到立法与地方具体情况和实际需要的统一，这是立法工作中应遵循的一条基本原则，也是实事求是思想路线在地方立法工作中的体现。只有立足于解决本地实际问题，准确把握本地经济和社会的发展现状和趋势，做到法规与具体情况、实际需要的统一，才能真正发挥地方立法在促进地方经济发展，促进社会进步和推动民主政治建设中的作用。