依法审查批准本级政府预算并监督其执行，是宪法、预算法、监督法等法律赋予地方各级人大及其常委会的一项重要职权，是人民行使管理国家事务权力的具体体现，是对行政权力运行重要的制衡和监督，也是促进经济和社会又好又快可持续发展的重要保障。

      一、人大预算监督的重要性

        政府预算是经法定程序审查批准的政府年度财政收支计划，反映政府集中支配财力的分配过程，是政府管理社会经济事务、调控经济和社会发展的重要手段，服务、服从于国家经济政治文化社会发展的总体战略和政策要求；政府预算是公共财政体系的重要组成部分，从预算收支的内容上看，政府预算是公共财政的核心。预算资金作为集中性的财政资金，它的规模、来源、去向、收支结构比例和平衡状况，由本行政区域按照社会公共需要和政治经济形势的需要，从本行政区域全局整体利益出发进行统筹安排，集中分配。政府预算是各项财政收支的汇集点和枢纽，综合反映了本行政区域财政收支活动的全貌，比其他财政环节涉及的范围要广泛得多。

        （一）加强人大预算监督是提高预算资金使用效益的必然要求

        加强预算监督，看住政府的“钱袋子”，是规范预算管理，保证财政资金安全，提高财政资金使用效益的重要手段。2007年，郑州市财政收入规模已达到277.6亿元，财政支出规模达到299.3亿元。2008年预算收支又有较大增加，全市财政收入安排320亿元，财政支出安排309.6亿元。只有科学地编制预算并严格按预算执行，才能保证如此巨额的资金分配合理，用途得当。近两年的审计情况反映，预算执行中还存在不少问题，有的还相当严重。

        郑州市审计局在审计2006年郑州市预算执行情况时发现，市本级预算管理存在的问题有：税收政策执行中存在调节税收收入的现象，部分超收财力未向人大通报安排使用情况，预算科目之间资金调剂比例过大，预算收入未按规定解缴入库，年度政府采购预算编制内容不完整，实行政府采购的比重偏低等。部门预算管理存在的主要问题有：应交未交财政资金，偷漏税款，挤占挪用专项资金等，13个市直属部门发生违规资金约4000万元。其他财政财务收支审计情况有：中小企业担保公司资金管理问题，财务开发公司资金管理问题，经济责任审计发现的资金管理问题等。专项审计和审计调查也发现不少资金管理问题。预算编制不细化、批复不及时等预算及财务管理不规范的资金也较多。从财政部门内部监督的情况看，预算执行和管理中的问题也不少。

        因此，人大预算监督工作任务艰巨。各级人大及其常委会应进一步加强预算监督工作，建立健全人大预算审查监督长效机制，严把预算审查关，切实发挥人大预算监督的作用。

        （二）加强人大预算监督是保障和促进行政权力依法运行的有效途径

        从权力的构成内容看，包括人权、事权和财权。但人权和事权的行使，必须有财力作支撑。现实中发生的腐败现象，大都是以贪财贪物为共同特征的。人大要通过预算监督，促使政府从财力上约束不当行为。一些地方政府和部门投巨资兴建豪华办公大楼，就是对政府财政权力的滥用，也是人大预算监督不到位的表现。

        政府的财权是公众通过公共选择机制赋予的。要建立起一套制衡与协调的机制，既包括政府预算各体系之间的制衡，也包括各体系内部各职能部门之间的制衡。如公共预算的编制机关、执行机关、监督机关三者相互分离，税收的征、管、查相分离，公共财政的业务支出、监督审核、拨款三者相互分离等，但最重要的是国家权力机关对预算及预算执行的监督要到位，要发挥作用。

        预算分权就是要将预算权力在立法机关、政府、政府财政职能部门及内部各组织机构、司法检察机关或独立审计机关之间进行合理分配，以形成相互制约的运作体系。要制订决策标准，减少行政执行中的自由裁量权，避免权力过分集中。如建立预算的编制、执行、监督三者相互分离的制度，并形成三套互相制约的机构，建立资金的使用权、支付权、审核权相互分离的制度，实行财政集中支付和政府采购制度等。

        监督法的颁布实施，对于国家权力机关管住政府的“钱袋子”、管住政府的随意决策、管住政府的单纯GDP思路，提供了法律依据和保障。认真实施监督法，国家权力有效监督行政权力和司法权力的局面一定会显现，为我国追求稳定、协调可持续发展提供法律保障。

        （三）加强预算监督是保证人民当家作主的重要体现

        党的十七届二中全会公报指出：“要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，切实保证国家一切权力属于人民，全面落实依法治国基本方略，充分发挥社会主义政治制度的特点和优势，以坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度为重点，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家兴旺发达、长治久安提供政治和法律制度保障”。

        公共财政制度是现代民主政府一项最基本的制度。所谓公共财政制度就是举众人之财，办公共事务，这是每一个政府最基本的职能。政府为公共提供服务也需要取之有道，用之有道，所有的“取”和“用”都必须经过人民的同意，更应该让人民知道，应该透明公开，受到人民的监督。目前我国的财政制度在很大程度上仍是政府的财政，部门的财政，透明度也不够高。政府提请人大审议的预算仍然太简略，人大代表看不懂，人民群众不知道，所以很难受到人民的有效监督。

        对政府进行监督的思想源于西方的民主理论，并且随着西方民主理论的嬗变而不断完善。法国启蒙思想家卢梭塑造了人民主权的民主神话。从社会契约的角度出发，卢梭认为人们根据契约而组成一个道德共同体，这个共同体体现了人民的最高意志，而这个最高意志就是主权。主权不外是公意的运用，唯有公意能够体现公共利益。杰斐逊等人也提出主权在民的观点。人民主权学说表明了政府的合法性源泉在公民手中而不是其他任何组织，在行使公共权力时必须获得公民的同意，公民是一切公共权力的最终的来源。人民主权学说成为现代民主政府的基本价值，表明公民对政府权力的运用有最后发言权，政府充其量只是公共权力的委托代理机构，公民可以对政府运行进行监察督导。

        关键是要通过制度约束和监督，形成一套有效的公众监督机制，采取得力措施实现对预算的监督，限制权力滥用和以权谋私，提高预算决策的透明度，增加公众表达意愿、参与公共选择的机会。

        （四）加强人大预算监督是关注民生构建和谐社会的有效保证

        党的十七届二中全会公报指出：“要着力保障和改善民生，认真落实优先发展教育的政策措施，大力实施扩大就业的发展战略，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建立基本医疗卫生制度，大力发展公共文化服务体系，不断努力朝着使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的目标前进。要着力促进社会和谐，妥善处理人民内部矛盾，积极化解各类社会矛盾，加强基层基础工作，确保社会大局稳定。”

        实现上述目标，必须由财政预算加以保证，加大和保证这方面的预算支出。同时从预算收入安排方面，研究税收结构的合理性，减轻人民群众的不合理税收负担，规范税务部门的执法行为，提高税政人员的业务素质，改革现有税收征管体制；研究非税收入的合理性，撤销或降低一些对人民生活有不利影响的非税项目，提高预算的科学性和改善民生的倾向性。这些工作不但需要人大密切监督预算的编制、执行、调整，还要监督预算执行的结果，即决算的实际情况，预算支出的实际效益，更要监督预算之外政府各部门预算执行行为的合法性、合理性。

      二、地方人大预算监督的内容

        《监督法》第十八条规定：地方人大常委会对决算草案和预算执行情况报告重点审查下列内容：

        （一）预算收支平衡情况；

        （二）重点支出的安排和资金到位情况；

        （三）预算超收收入的安排和使用情况；

        （四）部门预算制度建立和执行情况；

        （五）向下级财政转移支付情况；

        （六）本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。

        除前款规定外，全国人民代表大会常务委员会还应当重点审查国债余额情况；县级以上地方各级人民代表大会常务委员会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。

        根据监督法规定，我们认为地方人大预算监督应包括以下几个方面的内容：

        （一）预算收支平衡情况

        预算收支平衡也称财政收支平衡，是国家预算收入和支出在量上的一种对比相等关系，即在一个预算年度内预算收入和预算支出达到平衡。保持财政收支平衡，对于保持社会总需求与总供给之间的平衡，促进经济社会又好又快可持续发展具有重要意义。按照预算法的规定，各级预算应当做到收支平衡。地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。就地方各级预算而言，预算收支是否平衡，主要看是否存在虚假平衡。虚假平衡的表现形式主要是财政挂账，即当年收不抵支的差额结转到下一年，如该支付的不按时支付，该退付的款项不按时退付，从而减少或者隐瞒了当年发生的收不抵支。虚假平衡使人们对财政状况产生误解，容易造成决策失误，也带来许多管理上的漏洞，具有很大的危害性。

        （二）重点支出的安排和资金到位情况

        财政资源总是有限的，不可能满足所有的支出需要，必须在统筹兼顾的基础上保证重点支出。各级预算的重点支出，因时、因地、因事、因人而可能不尽相同。一般来说，重点支出主要有三个方面：一是当前党和国家工作的重点领域、方向和部署，大都体现在每年的政府工作报告中；二是法律法规有明确规定的特殊要求，如预算法、教育法、农业法、科学技术进步法、民族区域自治法等都有一些专门的规定；三是经济社会生活中亟待解决的一些热点难点问题和突出矛盾。

        （三）预算超收收入的安排和使用情况

        预算超收收入是指预算收入的实际执行结果超过经人大批准的收入预算数，是预算收入实际执行结果与收入预算数的差额部分。预算是一种预先的安排，其实际执行结果出现一定差额不论是超收还是短收，都是难以避免的。由于在编制预算上比较强调留有余地，因而在实践中，预算收入超收的情况较多，短收的情况较少。预算超收收入，可能在收的环节上有问题，如收过头税、不依法征收等，但一般讲主要问题是在支的方面，即钱用到了什么地方，经过了哪些程序。为此，全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》提出，要加强对预算超收收入使用的监督。一是明确规定中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出；二是中央预算执行中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案；三是国务院财政部门及时向人大财经委和预算工委通报情况，国务院应向全国人大常委会作预计超收收入安排使用情况的报告。根据近些年来形成的惯常做法，国务院在年底前向全国人大常委会提交当年预算超收收入安排使用情况的报告。此外，在人大及其常委会的有关决议或者专门委员会的有关审查报告中，也会对当年可能发生的预算超收收入的使用提出明确的要求。这对地方人大加强预算监督提供了借鉴。

        （四）部门预算制度建立和执行情况

        按照预算法确定的我国预算组织体系，中央预算由中央各部门的预算组成，地方各级政府预算由本级各部门的预算组成，各部门预算由本部门所属各单位预算组成。部门预算是一个部门根据国家法律和政策的规定，为履行其职能，经依法编制、汇总、审核、批复后所形成的、涵盖本部门全部收支活动的综合财政收支计划。实行部门预算制度的主要好处，一是财政收支活动的权利主体、义务主体明确，这是健全国家预算管理制度所不可或缺的；二是使部门的各项收支都纳入预算管理，堵塞管理上的漏洞；三是使部门的各项工作都纳入预算管理，形成有效的约束机制。2001年以来，郑州市开始实施部门预算改革。2004年，市级435家行政事业单位全部实施了部门预算，内容不断细化，形式不断改进。督促政府客观详实地编制好部门预算并得到切实落实，是人大预算监督的重要内容和目的。

        （五）向下级财政转移支付情况

        转移支付是上级政府对下级政府的财政补助，目的是为了均衡地区之间的财力、实施国家有关法律和政策、提供基本公共服务。转移支付是财政预算的重要组成部分，涉及不同预算级次的财政收支，领域宽、数量大，近年来规模持续扩大，已经成为各方关注预算的焦点之一。目前，我国中央对地方转移支付包括财力性转移支付和专项转移支付。在财力性转移支付中又包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助。专项转移支付的项目比较多，包括社会保障支出、支农支出、科技支出、教育支出、文化支出、卫生支出等。另外，根据现行财政体制，还有中央对地方税收返还和中央对地方体制性补助。在转移支付法尚未制定出来的情况下，人大监督的重点：一是看转移支付所安排的支出是否贯彻体现了中央确定的方针政策措施；二是看转移支付资金是否及时到位；三是看资金使用的程序和环节是否规范、透明、合理。

        （六）本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况

  每年初的人民代表大会会议关于批准预算的决议应对预算的执行提出明确要求。在人代会闭会期间，人大常委会应监督决议得到认真贯彻落实，认真分析存在的矛盾、困难和问题，提出完善的意见和建议；需要了解有关情况的，可以要求政府有关部门作出说明、解释或报告。

        （七）审查上级财政补助资金的安排和使用情况

        从国家审计署向全国人大常委会所作的《关于年度中央预算执行的审计工作报告》可以看出，这方面存在的主要问题，一是地方财政对中央税收返还和补助收入预算编报不完整。按照预算法的规定，省级政府应将中央财政对该地方的税收返还和补助收入全部编入本级预算。但据对个省的审计调查，本级预算编报数仅为中央实际补助数。二是部分专项转移支付项目设置交叉重复，分配制度不够完善，资金投向较为分散，没有管理办法或管理办法未公开。三是多头对下，打乱了正常的级次和渠道，造成各级次支出不真实，不利于管理和监督。解决这些问题，应列入全国和地方人大预算监督的内容。