三、地方人大预算监督的程序

    地方人大预算监督的程序包括人民代表大会审查批准政府预算的程序、人大常委会监督预算执行的程序和人大常委会审查批准预算调整的程序。

   （一）人民代表大会审查批准预算的程序

    审查批准预算，是对财政预算的宏观监督，是人民代表大会对政府工作带有核心性质的监督。审查批准的程序为：人民代表大会全体会议听取财政预算及执行的报告；分代表团或代表组对政府预算报告进行审议；大会计划预算审查委员会或人大预算委员会对预算报告进行审查，并根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，向主席团提出审查结果的报告；代表团审议过程中，财政部门应派人到各代表团听取意见，并回答询问。根据代表团或代表小组对政府预算报告的审议意见和大会计划预算审查委员会或人大预算委员会审查意见，报告部门应对报告进行修改，经主席团审议通过，大会秘书处根据审议、审查意见，拟定提交大会全体会议表决的决议草案。决议草案要综合大会对报告审议的意见，表明大会对报告的态度、立场，对报告表示赞同或批准，并可提出如何贯彻报告的原则性意见。对政府预算的决议草案要交各代表团审议，并由大会主席团决定有关报告修改稿和决议草案交大会表决。

    （二）人大常委会对预算执行的监督程序

    人大常委会对每年的计划和预算要进行年中和季度检查，听取有关预算执行部门的报告或汇报。每年8月，人大常委会要听取本级政府关于上年度本级财政决算和本年度财政预算执行情况的报告和审计部门对上年度预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告。报告前，常委会要组织常委会组成人员和相关人大代表对预算执行情况进行视察检查，并向常委会提出视察或检查报告；常委会组成人员分组或专题对相关报告进行审议，指出预算执行存在的问题，提出改进的意见建议，综合作出客观评价，形成审议意见，交政府办理并进行跟踪督办。

  （三）对预算调整的审查批准程序

    人民代表大会在年初审查批准的预算具有法律效力，是必须执行，不容随意变更的。但是，预算在执行中也会因为出现难以预料的情况，需要调整。但超过一定幅度的对预算的部分调整，必须依法报经同级人大常委会审批。全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》强化了对预算变化调整的监督，要求因特殊情况必须调整中央预算时国务院应当编制中央预算调整方案，于当年7月至9月之间提交全国人大常委会。财政部门应及时向财经委和预算工委通报中央预算调整情况，在常委会审批中央预算调整方案的一个月前，将中央预算调整方案交财经委员会初步审查。对预算超收规定用于弥补中央财政赤字和其他必要支出，国务院应向全国人大常委会做预算超收收入使用情况的报告。严格控制不同预算科目之间的资金调剂，特别是预算安排的农业、教育、科技、社会保障资金的调减，须经全国人大常委会审批。对预算外资金应纳入中央预算，暂时不能纳入的，收支情况也要向常委会报告。这为地方人大常委会审查预算的部分变更提供了示范。特别应该指出的，是地方人大常委会对预算部分变更审查的重点，应放在变更的原因上，真正了解预算执行的真实情况，防止随意变更。

    四、加强人大预算监督应把握的几个问题

    （一）提高思想认识是做好人大预算监督工作的前提

    从目前的情况看，不少地方的人大预算监督工作存在不规范、不到位的问题，有的甚至连基本的监督程序都难以做到。究其原因，除了法律不够完备，人员编制不足等客观因素外，与一些同志特别是领导同志对人大预算监督的认识不明确、不到位有关：有的认为每年的财政预算是经政府讨论、党委研究决定的，人民代表大会只是走一走法定的程序；有的认为预算透明了、细化了，会削弱政府权力；有的担心人大监督多了影响与政府的关系；有的担心人大作出的决议、提出的建议不被重视，有失人大尊严；有的认为多一事不如少一事，安于现状，放弃监督；还有的担心自己缺乏预算专业知识，怕说外行话闹出笑话，疏于监督等等。所有这些，我认为都没有跳出“人治”的思维定势，在一定程度上弱化了人大预算监督职能的发挥，影响了人大预算监督的质量。因此，笔者认为，人大预算监督工作应坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，认真实施依法治国基本方略，扎实推进法制政府、诚信政府建设，把人大预算监督纳入“法治”轨道；正确认识和处理监督与制约、监督与支持的关系，树立大局意识和目标意识，确立“监督就是支持，通过监督达到支持”的思想；从服务国家经济建设大局，推进社会主义现代化进程的高度出发，正确把握人大预算监督的定位，澄清模糊认识，破除思想障碍，正确解决人大预算监督中遇到的各种矛盾和问题，增强履行人大预算监督职能的法律责任感，树立人大预算监督的权威性和强制力，向党和人民的事业负责，向宪法和法律负责。

    （二）抓住重点环节是做好人大预算监督工作的关键

    地方人大监督预算，到底应该监督什么？概括来说，就是监督本级人民政府的财政资金活动及其载体。人大预算监督的形式是由人大预算监督的职能、监督的主题、监督的对象、监督的目标决定的。监督的目标就是保障预算的合理性、资金的效益性和信息的可靠性，即通过预算监督，确保公共财政预算收入合理，支出安排、资金使用合法，促进财政资金运行质量的提高和公共利益的实现，确保财政资金信息的真实可靠，促进政府财政决策的科学性和有效性。为了提高监督效能，应把以下几个方面作为人大预算审查监督工作的重点：

    1、确保预算安排科学合理。人大预算监督在审查预算编制的指导思想、基本原则、法律依据、收入增长的落实点、实现目标的主要措施的同时，实质内容的审查监督重点应该是：预算收入与当年经济增长比例是否适度，财力的具体来源是否可靠，是否符合国家国民经济和社会发展计划以及相关的法律和政策规定；预算支出总量分级、分类情况是否分别与财力可能、政府责权划分、事业发展特别是事关民生项目及法律政策规定相适应；预算执行措施的可行性与可靠性情况等。

    2、确保预算编制细化分明。过去，政府提交人代会审议的预算草案，大多是按功能编制的，过于简单笼统，收支项目难以反映部门和单位的情况，代表在审议时，就象“雾里看花”，只是在形式上行使了审查权。这不仅影响人大预算的审查监督的实效性，也不利于政府严格执行预算，预算执行中很容易出现随意性。部门预算的推行，要求预算细化，人们形象地称之为“点菜吃饭”，这不仅是强化人大预算监督的需要，也是保障预算执行的需要，有利于提高预算的科学性和可操作性，替人民管好“钱袋子”。

    3、确保预算执行严肃合法。人大及其常委会要对监督的一些重大问题作出硬性规定，防止和纠正随意变更预算的行为。对政府提交的预算调整方案，要慎重对待，认真审查，对确需调整的应作出批准决定，不需要调整的不予批准。特别是政府对超收安排、预备费动用、非税收入、负债情况、农业、教育、科学、社会保障、基本建设规模和行政管理费用支出的调整，必须经人大常委会审查批准。

    4、确保决议、决定和审议意见的落实。政府财政预、决算草案报告一经人大常委会审查批准，形成常委会决议、决定或审议意见，便具有法律约束力。人大常委会要对决议、决定或审议意见的落实情况实施跟踪监督。要经常深入基层检查调研，了解掌握真实情况，及时发现解决问题，防止监督和落实脱节，出现“两张皮”现象。确保人大预算监督工作扎实有效。

    （三）程序方法是做好人大预算审查监督的保障

    人大预算监督涉及到方方面面的因素，有一个循序渐进的过程，我们不企求人大预算监督工作一步达到理想的境地。但我们不能坐等观望，应按照法律规定，根据当时当地的实际情况，选择重点逐步推进人大预算监督。在审查的方式上逐步多样化，在人大代表和人民群众的参与上逐步广泛化，采取灵活有效的方法，不断完善监督程序。

    一是结合人民群众反映的热点难点问题，搞好调查研究。人民群众普遍关注，反映强烈的问题，应该是政府工作的“晴雨表”。政府财政取之于民，必须用之于民。努力提高财政资金的使用效益，是人大预算监督的根本目的，在实践中一定要紧紧抓住经济工作中的重大问题开展调查研究，要根据人大代表和群众反映的热点、难点问题，在监督财政预算执行情况时注意财政资金，特别是项目资金的使用效益，通过有针对性地调查研究，提出高质量的意见建议。另外，为了提高人大常委会审查预算的质量，根据审议的议题和实际需要，人大常委会或预算工委也可采取走访有关预算单位和人大代表、召开座谈会等形式，就预算资金管理使用情况进行调查研究，广泛征求意见，为常委会监督提供第一手材料。

    二是广泛征求人大代表和专家顾问意见，保证初审质量。对政府报请人大常委会审议的预决算草案或预算调整方案，一般应由人大或常委会预算工作部门进行初步审查，并将初审意见向常委会主任会议作出汇报，向政府财政部门进行反馈。财政预算专业性强，内容多，涉及面广，仅靠人大预算工委人员，监督的实效难以保证。实际工作中，可充分发挥人大代表、专家顾问或兼职委员的作用，他们来自社会各个层面，特别是一些专家顾问、兼职委员，对财政、税务、审计，有比较丰富的实践经验和理论知识，并且对各职能部门贯彻执行法律法规情况比较了解，提出问题分析问题针对性强。在充分听取多方意见的基础上，对预决算草案或预算调整方案进行研究分析，充分论证公共预算与建设预算资金的合理性，从而提高审议质量。

    三是把人大监督与审计监督相结合，加大监督力度。人大常委会在听取审议政府预算决算和执行情况的同时，还要听取审议审计报告，对审计查出问题提出整改要求，查出问题的整改落实情况，应向常委会主任会议或常委会会议作专题报告。媒体也应加大对审计查出问题曝光力度，及时报道常委会的审议情况和整改情况，将舆论监督和人大监督相结合。对于严重违反财政纪律以及预算执行中的严重问题，人大常委会可以依法行使质询权。

    四是健全情况通报和会议分析制度。人大常委会除了依法听取预算执行情况的报告外，还可在每季召开预算执行情况形势分析会。预算分析会一般以主任会议的形式召开，邀请政府主管领导，有关部门负责人和专家学者、人大代表列席会议，着重分析财政预算执行情况及存在的问题，提出指导性意见，以保证政府预算的更好落实。此外，人大预算工作机构要与政府财政部门加强联系，建立情况通报制度，财政部门将有关财政预算方面的统计报表以及新出台的政策规定、规章制度等文件资料及时抄送人大预算工作机构，有关财政工作会议也应通知人大常委会分管领导和预算工作机构负责人列席，以便及时了解有关情况，更好地履行预算监督职能。

    （四）加强队伍建设是做好人大预算审查监督工作的基础

    人大预算审查监督是一项专业性很强的工作，要求做具体工作的人员必须具有必备的财政、经济法律法规知识和专业知识，有较高的思想素质和高度的责任感。只有这样，才能审到点子上，查到关键处，才能提出有针对性的切实可行的建议意见，增强人大及其常委会审查监督的科学性和有效性。目前，地方人大常委会不同程度地存在着机构不健全、工作人员少、工作资料缺乏、基础建设薄弱的问题。这与当前以经济建设为中心和加强社会主义民主法治建设的形势要求不相适应，与法律赋予人大常委会的预算审查监督职能不相适应。对此，应高度重视和加强地方人大及其常委会预算工作机构的建设。同时，地方人大常委会还应该加强预算工作人员的思想作风和业务建设，重视对预算工作人员的培训，不断提高政策法律水平和思想业务素质。同时，加强上级人大常委会对下级人大常委会预算监督工作的指导，地方人大常委会之间应加强交流，互相学习，开阔视野、取长补短，不断开创人大预算监督工作的新局面。□