郑州市人大法制委员会主任委员  刘金柱

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　2009年6月23日，市十三届人大常委会第三次会议对市政府提请的《郑州市城市房地产开发经营管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了第一次审议。常委会组成人员对《条例（草案）》）的基本内容给予了肯定，同时也提出了一些很好的修改意见和建议。7月初，根据常委会组成人员审议意见、城建工委初审报告及其他方面意见，法制室会同城建工委、市政府法制局、市房地产管理局，对《条例（草案）》进行了初步修改；并将修改稿报省人大常委会法制室征求省直单位意见。随后，《条例（草案）》在《郑州日报》和郑州人大网站全文公布，征求社会各界及广大市民群众的意见；有关部门共同到基层进行立法调研，并联合组成考察组赴有关兄弟城市进行了专题考察；7月30日，组织召开法律咨询委员会会议，听取了专家学者的意见。
　　根据工作计划，8月4日—6日，法制委员会、法制室会同市房地产管理局，根据常委会组成人员审议意见、专家学者意见、省直有关单位意见及其他方面意见，对《条例（草案）》进行了统改。8月7日，组织召开定稿会，省人大法制委员会、省人大常委会法制室有关负责同志应邀到会并发表了意见；城建工委、市政府法制局负责同志出席了会议。8月10日，法制委员会主任委员办公会对几个重要问题作了进一步研讨。８月1３日，法制委员会召开会议，对《条例（草案）》进行了统一审议，形成了《条例（草案二次审议稿）》。现将《条例（草案）》的主要修改情况报告如下：
　　一、关于立法形式。有专家提出，这次全面修订《郑州市城市房地产开发管理条例》，修改量非常大，结构有所调整，内容有所增加，且条例名称已经改变。这种立法形式属于废旧立新，重新制定。建议删去标题中的“修订”二字。经法制委员会研究，同意采纳这一意见。
　　二、关于《条例（草案）》第一条。有常委会组成人员和专家建议，在本条中增加规定《河南省城市房地产开发经营管理条例》作为上位法依据。经法制委员会研究，同意采纳这一意见。（《条例（草案二次审议稿）》第一条）
　　三、关于《条例（草案）》第二条第二款。有专家提出，本款关于房地产开发经营的定义，国务院《城市房地产开发经营管理条例》已有明确规定，该款表述不够准确。建议删除该定义，或者在相关章节对“开发”和“经营”分别定义。另有省直部门建议严格按照国务院《城市房地产开发经营管理条例》和《河南省城市房地产开发经营管理条例》的规定对“房地产开发经营”的定义进行界定。经研究，法制委员会认为，本条例所规定内容与上位法一致，但有所侧重，如针对房屋转让、租赁行为，我市已有《郑州市城市房地产市场管理条例》、《郑州市城市房屋租赁管理条例》分别加以规范；本条旨在明确调整范围，可以不再照抄上位法对“房地产开发经营”的定义。为此建议删去该款。（《条例（草案二次审议稿）》第二条）
　　四、关于《条例（草案）》第五条第二款。有省直单位提出，本款关于编制房地产开发规划应当进行环境影响评价的规定，没有相关法律依据，也不利于操作，建议删除。经研究，法制委员会认为，鉴于本条例所依据的三个上位法，即《中华人民共和国城市房地产管理法》、国务院《城市房地产开发经营管理条例》、《河南省城市房地产开发经营管理条例》均未规定编制房地产开发规划应当进行环境影响评价，可以删除本款;同时在第一款中增加“环境保护”的内容。（《条例（草案二次审议稿）》第五条）
　　五、关于《条例（草案）》第七条第一款、第二款。有专家提出，本条第一款“房地产开发用地应当以出让或者划拨方式取得”的表述不够严谨。理由是，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、国务院《城市房地产开发经营管理条例》的有关规定，房地产开发用地主要以出让方式取得，划拨是例外的特别方式；将两种方式并列，容易引起误解。经法制委员会研究，建议将该款修改为： “房地产开发用地应当以出让方式取得；但是，法律和国务院规定可以采用划拨方式的除外。”
　　关于套型结构比例。一种意见认为，基于我国人多地少的基本国情，实施套型结构比例控制，有利于引导住房消费、满足低收入居民的住房需求，有利于实现房地产市场总量基本平衡、结构基本合理、价格基本稳定的发展目标。另一种意见认为，虽然《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发［2006］37号）有实施套型结构比例控制的相关要求，但这项在特定形势下出台的十一五期间的政策不宜写进法规。理由是：本条例依据的三个上位法，即《中华人民共和国城市房地产管理法》、国务院《城市房地产开发经营管理条例》、《河南省城市房地产开发经营管理条例》，特别是国务院《城市房地产开发经营管理条例》第十二条规定的土地使用权出让或者划拨的五项依据条件，不包括套型结构比例。本款关于将套型结构比例作为审批前置条件的规定缺乏上位法依据，属于增加行政许可条件，违反行政许可法第十六条的规定。另外，在房地产领域，保障性住房政府可以主导，商品房则仍然要靠市场机制；如果不能正确处理政府与市场的关系，最终将影响房地产市场的健康发展。经慎重研究，法制委员会认为，国家在特定形势下出台的有关政策应当执行；但在缺乏上位法依据的情况下，可以不在法规中作出硬性规定。为此，建议删去本款有关“套型结构比例”的内容。（《条例（草案二次审议稿）》第七条）
　　六、关于《条例（草案）》第八条。有专家建议，将本条修改为“从事房地产开发的企业，应当具备国家、省规定的相应资质”，以与《条例（草案）》第三十二条规定的罚则相衔接。经法制委员会研究，同意采纳这一意见。（《条例（草案二次审议稿）》第八条）
　　七、关于《条例（草案）》第十条。有专家提出，《中华人民共和国物权法》规定的在建工程设定抵押，必须限于“债务人或者第三人有权处分”的在建工程。在建工程设定抵押问题很复杂，尤其是对期房和预售商品房而言，如果开发失败，风险很大，对此应予慎重研究。有专家建议，增加一款，明确规定在建工程抵押所融资金只能用于本项目，并规定在建工程抵押解除前有关部门不予办理预售或销售手续。另有专家提出，从管理角度来表述比较妥当，建议将本条两款合并修改为一款。经法制委员会研究，建议将本条修改为：“房地产开发企业依法将在建工程设定抵押的，应当到市、县（市）、上街区房地产行政主管部门进行登记。抵押所融资金只能用于该在建项目。”（《条例（草案二次审议稿）》第十条）
　　八、关于规划指标变更。有常委会组成人员和省直单位提出，目前房地产开发企业在开发建设过程中违反规划的现象相当普遍，由此产生了一系列矛盾和问题。另有专家建议，应明确规划各项控制指标如绿化率、容积率变更的程序及相应的法律责任。经法制委员会研究，建议增加两条，内容分别为：“房地产开发企业应当按照批准的规划设计要求进行开发建设，不得擅自改变规划设计。”“违反本条例第十一条规定，擅自改变规划设计要求的，由市、县（市）、上街区规划行政主管部门依照有关法律、法规予以处罚。”（《条例（草案二次审议稿）》第十一条、第三十八条）
　　九、关于配套设施、公共设施“三同步”原则。有常委会组成人员和专家提出，条例应规定基础设施和公共设施同步设计、同步建设、同步交付使用。经法制委员会研究，同意采纳这一意见，建议增加一条，内容为：“与房地产开发项目配套的基础设施和公用设施建设，应当按照规划与开发项目同时设计、同时建设、同时交付使用。”（《条例（草案二次审议稿）》第十二条）
　　十、关于《条例（草案）》第十一条。有省直单位提出，本条第一款关于房地产开发企业对其开发项目质量承担责任的规定过于原则，建议依据上位法予以细化。经法制委员会研究，同意采纳这一意见，增设一款作为本条第一款，内容为：“房地产开发企业开发建设的房地产项目，应当符合有关法律、法规的规定和建筑工程质量、安全标准、建筑工程勘察、设计、施工的技术规范以及合同的约定。”
　　另外，经审查认为，本条第一、二、四款分别规定了在开发环节，房地产开发企业、勘察、设计、施工、监理等单位应付的法律责任及房屋质量保险问题，而本条第三款则规定的是买受人不当使用房屋行为。从立法技术上考虑，第三款内容在此规定不合适。为此，法制委员会建议在第三章中单列一条，并将其内容修改为：“买受人应当按照使用说明书的要求合理使用住房；因使用不当或擅自改变、损毁房屋结构、设施等，造成房屋质量受损的，承担相应责任。”（《条例（草案二次审议稿）》第十三条、第二十九条）
　　十一、关于《条例（草案）》第十二条。有省直单位提出，对房地产开发项目竣工实行综合验收，有利于促使开发企业落实原定规划方案。经审查认为，《中华人民共和国行政许可法》出台后，《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）将“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”改为“告知性备案”，取消了由行政机关主导的工程竣工验收制度。行政许可法出台后，银川、西宁等兄弟城市制定的同题地方性法规，均没有综合验收的内容。为此，法制委员会建议对房地产开发项目不实行综合验收制度；为与本条第一款相照应，增加一款作为第二款，内容为：“不符合前款规定条件的房地产开发项目，不得交付使用。”同时将本条第二项修改为“配套的基础设施和公共设施已经按照规划设计建成，并经验收合格”。（《条例（草案二次审议稿）第十四条》
　　十二、关于《条例（草案）》第十七条。有专家提出，本条规定，实际意义不大，且第二款可操作性不强。市房地产管理局提出，作为房地产市场信息系统和预警预报体系建设的重要内容和手段，商品房买卖合同联机备案对加强市场管理，引导住房消费，稳定住房价格，促进房地产业持续健康发展，具有十分重要的意义，且我市已有加强合同联机备案工作的相关规范性文件，实践效果明显。经法制委员会研究，建议将本条第一款修改为：“房屋销售实行合同联机备案实名制；具体办法由市房地产行政主管部门拟订，报市人民政府批准后施行。”同时删除第二款。（《条例（草案二次审议稿）》第十九条）
　　十三、关于《条例（草案）》第十八条第二、三款和第二十条第二款。有常委会组成人员和省直单位提出，保障性住房是政府为解决中低收入群体住房困难而采取的针对性措施，为保证该项举措真正达到惠民效果，防止违规销售、代售、倒卖行为发生，建议增加保障性住房监管的内容，并规定相应的法律责任。经法制委员会研究，同意采纳这些意见，建议作如下修改：
　　（一）删去《条例（草案）》第十八条第二、三款及第二十条第二款，另外单列一条，内容为：“保障性住房价格实行政府定价或者政府指导价，由房地产行政主管部门统一组织销售。禁止房地产开发企业擅自销售保障性住房;禁止中介机构代售保障性住房。”“保障性住房的具体管理办法，由市人民政府另行制定。”（《条例（草案二次审议稿）》第二十条、第三十条）
　　（二）在第四章“服务与监督”中增加一条，内容为：“市、县（市）、上街区人民政府应当加强对保障性住房的规划、建设和销售的监督管理工作。”（《条例（草案二次审议稿）》第三十六条）
　　（三）在第五章“法律责任”中增加一条，内容为：“违反本条例第三十条第一款规定，擅自销售或代售保障性住房的，由市、县（市）、上街区房地产行政主管部门没收违法所得，并处五万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，建议原发证机关吊销其营业执照和资质证书。”（《条例（草案二次审议稿）》第四十二条）
　　（四）在《条例（草案）》第三十七条中增加一项，内容为：“（五）违反保障性住房监管规定的”。（《条例（草案二次审议稿）》第四十四条）
　　十四、关于《条例（草案）》第二十六条第二款。有专家认为，国务院《城市房地产开发经营管理条例》规定房屋主体结构不合格的，购买人有权退房；最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中规定因“房屋主体结构质量不合格不能交付使用，或者房屋交付使用后，房屋主体结构质量经核验确属不合格，以及因房屋质量问题严重影响正常居住使用”，买受人请求解除合同和赔偿损失的，应予支持。本款规定承担责任的方式是先由开发企业维修，维修后仍不符合设计要求才可以调换或退房，限制了买受人权利，并且违背上位法的有关规定，建议修改。经法制委员会研究，同意采纳这一意见，将该款单列一条，内容修改为：“商品房交付使用后，买受人认为主体结构质量不合格的，可以向工程质量监督单位申请重新核验。经核验，确属主体结构质量不合格的，买受人有权退房；给买受人造成损失的，房地产开发企业依法予以赔偿。”（《条例（草案二次审议稿）》第二十八条）
　　十五、关于《条例（草案）》第三十三条。有常委会组成人员和专家指出，针对房地产开发企业未取得商品房预售许可证预售商品房的行为，本条仅规定并可处以“五万元以上十万元以下罚款”，不符合过罚相当原则，违法成本太低，不足以制止违法预售行为。经法制委员会研究，建议根据上位法，将该条修改为：“违反本条例第十六条规定，未取得商品房预售许可证预售商品房的，由市、县（市）、上街区房地产行政主管部门责令停止预售活动，没收违法所得，并处已收取的预付款百分之一的罚款；预售行为给买受人造成损失的，依法承担赔偿责任。”（《条例（草案二次审议稿）》第三十九条）
　　此外，还对《条例（草案）》个别条款作了技术性修改，对修改后的条文顺序作了相应调整。
　　法制委员会认为，《条例（草案二次审议稿）》的基本内容与上位法不相抵触，符合郑州实际，具有较强的可操作性。建议提请常委会本次会议审议。
　　以上说明，连同《条例（草案二次审议稿）》，请一并审议。