——2004年2月19日在市十一届人大常委会第44次会议上

郑州市人民政府法制局局长  王庆堂

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　为加强对饲料、饲料添加剂生产、经营和使用的监督管理，保障人民群众身体健康，市人民政府根据国家有关法律、法规规定，结合我市实际情况，组织有关部门起草了《郑州市饲料和饲料添加剂管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），并已经市政府常务会议审议通过，现提请市人大常委会审议。我受市人民政府委托，现就《条例（草案）》的起草情况和主要内容作以下说明，请予审议。
　　一、制定《条例》的必要性
　　随着我市经济发展和人民群众生活水平的提高，饲料、饲料添加剂的管理已经成为社会各界普遍关注的问题。目前，我市共有饲料生产企业320家，饲料产量达133万吨，产值达到31亿元。全市还有零散的饲料经营企业250余家，经营店铺遍布城乡，同时，桑园、马李庄、紫东三大饲料兽药批发市场，共有经营商户300余家，汇集了全国各地1000多家生产企业的产品，年交易额达12亿元，已成为全国最大的饲料原料、添加剂、预混料产品的集散地之一。饲料行业的发展，推动了我市种植业、养殖业的发展，促进了产业间的良性循环，增加了农民收入，对推动农村经济的发展起到了重要作用。
　　由于饲料、饲料添加剂的生产、经营、使用直接涉及到广大人民群众的身体健康，市人大、市政府对饲料、饲料添加剂的管理工作非常重视，人大代表、政协委员多次提出提案、议案要求加大对饲料、饲料添加剂的管理力度。近年来，我市在规范饲料市场，打击违法生产、经营、使用饲料、饲料添加剂方面做了大量的工作，取得了一定效果。但随着饲料行业的增长方式由数量型、速度型向集约型、质量效益型转变，产业发展由受资源约束转变为受资源、市场的双重约束，目前，我市在饲料、饲料添加剂管理方面还存在一些问题，主要有：一是我市的饲料、饲料添加剂生产企业设备简陋，技术落后，作坊式小企业多，没有形成规模效益。二是在饲料生产、经营、使用过程中滥加滥用抗生素、不按规定使用药物添加剂、甚至于在饲料中添加瘦肉精等违禁药物的现象严重，致使畜产品药物残留量超标，危害人民身体健康。三是监督管理机制不健全，不符合国家饲料质量标准的饲料坑农害农事件时有发生。四是法律保障不力，现行有关饲料、饲料添加剂管理的法律、法规规定比较原则，操作性不强。
　　为解决上述问题，规范饲料、饲料添加剂生产、经营、使用行为，保障人民群众身体健康，制定一部符合我市实际、针对性强的饲料、饲料添加剂管理的地方性法规十分必要和迫切。
　　二、起草过程和依据
　　条例列入本届人大常委会五年立法规划后，市政府和有关部门对调研起草工作非常重视。2002年，市农业局成立了条例起草小组，在广泛调研的基础上，起草了《条例（初稿）》，并会同市政府法制局对《条例（初稿）》进行了研究。2003年8月份，市人大常委会裴允功副主任带领市人大常委会农工委和市农业局的有关人员对长春、沈阳、哈尔滨等地的饲料和饲料添加剂管理工作及地方立法工作进行了学习考察。2003年12月份，市政府法制局会同市农业局对《条例（初稿）》进行了修改，形成了《条例（征求意见稿）》，并召开了有工商行政管理、质量技术监督、水行政等部门参加的协调会。根据协调会意见，再次对《条例（征求意见稿）》进行了修改，形成了《条例（送审稿）》，并报市政府常务会议审议。现提请市人大常委会审议的《条例（草案）》，已经市政府常务会议审议通过。
　　在《条例（草案）》的起草、修改过程中，我们坚持以国家有关法律、法规为依据，又充分考虑我市实际情况。依据的法律、法规和参阅的材料主要有：国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》（国务院令第266号）、《河南省畜牧管理条例》以及农业部的有关规范和标准。同时，还参考了浙江、海南和沈阳、长春等省市有关饲料和饲料添加剂管理方面的地方性法规和规章。因此，《条例（草案）》不仅符合国家有关法律、法规，也符合我市的实际情况，具有较强的针对性和可操作性。
　　三、需要说明的几个主要问题
　　（一）关于管理体制
　　《条例（草案）》第四条对我市饲料、饲料添加剂的管理体制作了规定，即：市农业行政主管部门负责全市饲料、饲料添加剂的管理工作。县（市）、上街区负责饲料管理的部门（以下简称饲料管理部门）负责本行政区域内饲料、饲料添加剂的管理工作。这样规定主要是考虑到县（市）的饲料、饲料添加剂的管理部门不完全一致，有些是农业行政主管部门执法，有些是畜牧行政主管部门执法。同时为理顺行政执法体制，合理划分市农业行政主管部门和市饲料管理机构的权限，第四条第三款规定：市饲料管理机构根据市农业行政主管部门的委托，具体负责本市饲料、饲料添加剂的管理工作。
　　（二）关于生产管理
　　国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》对饲料、饲料添加剂生产企业的设立审批、生产管理、质量检验以及饲料、饲料添加剂的包装和标签等做了具体的规定。因此，《条例（草案）》仅对饲料、饲料添加剂生产企业的初审、登记事项变更的备案及广告宣传等国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》没有涉及的事项做了规定。同时，《条例（草案）》第八条对饲料、饲料添加剂生产企业生产过程中的禁止性行为做了规定。
　　（三）关于经营行为的管理
　　国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》对饲料、饲料添加剂经营企业应具备的条件做了规定，但没有规定经营者的设立许可制度，按照《中华人民共和国行政许可法》的有关规定，我市地方性法规不得设定该类行政许可。为加强对饲料、饲料添加剂经营者的监督管理，《条例（草案）》第十二条第一款规定，饲料、饲料添加剂经营者应当自领取营业执照后30日内到市农业行政主管部门或县（市）、上街区饲料管理部门备案。同时为避免加重经营者负担，第十二条第三款规定，市农业行政主管部门和县（市）、上街区饲料管理部门办理饲料、饲料添加剂经营者备案手续，不得收取任何费用。《条例（草案）》第十三条规定，市农业行政主管部门和县（市）、上街区饲料管理部门应当定期公布已办理备案手续和应当办理备案手续而未办理备案手续的经营者名单。这样规定，既达到了监督管理的目的，又符合有关法律、法规的规定。
　　（四）关于使用管理
　　近年来，在饲料和动物饮用水中添加瘦肉精等激素类药品和其他禁用药品的现象越来越受到社会关注，“疯牛病”在世界其他国家的发生和蔓延所带来的巨大经济损失及产生的社会影响更加严重。农业部、卫生部、国家药品监督管理局联合下发的《禁止在饲料和动物饮用水中使用的药物品种目录》（农业部公告176号）和农业部《关于禁止在反刍动物饲料中添加和使用动物性饲料的通知》（农牧发[2001]9号）对此作了明确规定。《条例（草案）》第十七条、第十八条根据国家有关规定对饲料、饲料添加剂的使用做了相应规范。另外，随着养殖业的迅猛发展，养殖企业自行配置使用饲料越来越多，为加强对自行配置使用饲料的管理，《条例（草案）》第十九条、第二十条对此做了相应规定。
　　（五）关于监督检查
　　为保证畜产品的安全、卫生，必须加大对饲料、饲料添加剂生产、经营、使用的监督检查力度。《条例（草案）》第五章对饲料、饲料添加剂的监督检查做了具体规定。其中，第二十二条对饲料、饲料添加剂的抽查和检查做了规定，第二十三条、第二十四条对市农业行政主管部门和县（市）、上街区饲料管理部门实施监督检查时的职权做了规定，第二十七条对违法生产经营行为的公布做了规定。这些规定既与上位法不相抵触，又有利于监督管理部门依法有效打击饲料、饲料添加剂生产、经营、使用中的违法行为。
　　（六）关于法律责任
　　为保证本条例得到有效实施，对违反条例规定的行为给予处罚是必要的。对国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》已规定处罚的违法行为，《条例（草案）》未作处罚规定，但为便于操作，《条例（草案）》第二十九条第二款规定，国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》规定的罚款，没有违法所得或违法所得无法计算的，可处以1000元以上3000元以下罚款。此外，根据《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律、法规规定，《条例（草案）》第二十九条对违反本条例规定、国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》未作处罚规定的行为，参考外地的地方立法经验，规定了相应的行政处罚。这些规定是符合有关法律、法规规定的，同时也是符合实际情况的，是切实可行的。
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员，虽然我们在《条例（草案）》的起草过程中做了大量工作，但不妥之处在所难免，希望大家在审议过程中多提宝贵意见，以使《条例（草案）》更加完善和符合实际情况。同时，也希望《条例（草案）》能尽快出台，为饲料和饲料添加剂的依法管理提供法律保障。
　　以上说明及《条例（草案）》，请予审议。