——2006年4月25日在市十二届人大常委会第19次会议上

郑州市人民政府副秘书长、法制局局长  王庆堂

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　为维护城市市容环境卫生和社会公共秩序，保障人身健康和安全，市人民政府根据国家有关法律、法规规定，结合我市实际，组织有关部门对《郑州市限制养犬条例》（以下简称《条例》）进行了全面修订，形成了《郑州市城市养犬管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），并已经市政府常务会议审议通过。我受市人民政府委托，现就《条例（草案）》作如下说明，请予审议。
　　一、《条例》修订的必要性
　　《郑州市限制养犬条例》自1999年1月1日实施以来，对维护城市市容环境卫生和社会公共秩序，保障人身健康和安全，起到了积极的作用。《条例》明确规定了我市的限养区范围及在限养区内未经登记核准，任何单位和个人不得养犬。其中，最主要的是规定了经核准养犬的个人必须按规定缴纳登记费和年度注册费。登记费的标准为每只犬3000元，年度注册费为500元。原《条例》的管理思路是通过高额收费的经济手段达到限制养犬的目的。但《条例》实施多年来，实际执行的效果并不好。据估计，我市的犬只至少有1万多只，但办理准养证的只有922只。造成养犬管理失控和无证犬只大量存在的原因主要有：一是原《条例》规定的养犬收费过高，公民守法养犬的成本太高，逃避管理问题突出；二是管理和执法没有形成长效机制，未能充分发挥基层组织的作用，执法和管理服务措施有很多不到位；三是部分养犬人行为不规范，养犬扰民和破坏环境卫生现象时有发生，群众反映强烈。随着社会发展和人们生活水平的提高，城市养犬越来越多，养犬已经成为很多市民生活的一部分，从北京、西安等其他城市的养犬管理实践看，养犬管理更加人性化，由过去通过高额收费限制养犬转变为严格管理，限管结合，以达到文明养犬的目的。因此，对《条例》按照新的指导思想、管理原则进行全面修订，非常必要，也十分迫切。
　　二、起草经过
　　《条例》修订列入市人大常委会的立法计划后，市人大、市政府对修订工作非常重视。去年7月份，市政府法制局根据《中华人民共和国立法法》关于“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”的要求和市政府领导的批示，就是否禁养、如何限养等广大市民关注的热点问题，设计成调查问卷形式，通过网站和新闻媒体，广泛征询公众意见。据统计，共有135165人次参与了此次问卷调查活动。其中，支持规范养犬行为，免费登记加强监管的为116547票，占86.2％；支持高额收费限制养犬的为3193票，占2.4％；支持完全禁止养犬的为14953票，占11.1％;支持不必限制养犬的为445票，占0.3％。在此基础上，参照北京、西安、杭州、贵阳、青岛等城市在《中华人民共和国行政许可法》颁布后出台的地方性法规和规章，市政府法制局会同市市政局等部门共同起草了《条例（征求意见稿）》，并召开了有市公安局、农业局、卫生局等有关部门和部分街道办事处参加的协调会。10月份，市政府法制局又将《条例（征求意见稿）》在政府网站上全文公布，听取市民意见。之后，根据有关部门和广大市民提出的意见和建议，又对《条例（征求意见稿）》进行了修改。现提请审议的《条例（草案）》充分体现了民意，符合有关法律、法规规定，并已经市政府常务会议审议通过。
　　三、需要说明的几个问题
　　（一）关于养犬管理的原则
　　养犬是公民的私权力，行政管理不应过多干预，但考虑到养犬会给城市环境卫生、公共安全、邻里关系带来负面影响，规范养犬行为，对养犬进行严格管理非常必要。《条例（草案）》在充分尊重民意的基础上，参照其他城市近年来出台的养犬管理的地方性法规，确定了我市养犬管理的原则，即：本市养犬实行严格管理、限管结合的原则，在本市市区建成区范围内养犬实行注册登记制度。
　　（二）关于管理体制
　　实践证明，养犬管理必须充分发挥基层组织的作用，单纯依靠政府部门执法的管理体制，无法起到对养犬实施有效管理的目的。因此，《条例（草案）》第三条确定了我市养犬的管理体制：建立政府部门执法、基层组织参与、社会公众监督、养犬人自律的管理机制。这样规定，有利于降低行政管理成本，有利于提高管理效率，有利于监督养犬人的养犬行为。《条例（草案）》第四条、第五条、第六条分别规定了政府部门、城市街道办事处、居（村）民委员会、业主委员会在养犬管理中的作用。同时，为方便养犬人办理养犬注册登记手续，《条例（草案）》第七条第二款规定：“市城市市容环境卫生行政管理部门可以委托城市街道办事处受理居民家庭养犬注册登记申请，办理养犬证和犬牌，并对街道办事处养犬登记情况进行监督。”
　　（三）关于养犬登记
　　《中华人民共和国行政许可法》第十三条规定，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，可以不设定行政许可。《条例（草案）》规定的养犬登记，作为对养犬人养犬行为的一种事后监督方式，可以起到及时发现、纠正养犬人养犬中的违法行为，规范养犬人养犬行为的目的。《条例（草案）》第二章对养犬登记的条件、程序、年检及注册登记费等内容做了规定。
　　（四）关于收费的规定
　　原《条例》规定，核准养犬的个人必须按规定缴纳高额的登记费和年度注册费，此规定并未达到限制养犬的目的。北京、西安、杭州等城市在《行政许可法》颁布后出台的地方性法规中都对养犬收费做了大幅度下调。北京市规定，重点管理区内每只犬第一年为1000元，以后每年为500元，一般管理区的收费标准由区、县人民政府制定；西安市规定，重点限制养犬区每只犬限养费为500元，一般限养区每只犬为200元；杭州市规定，重点限养区内每只犬第一年为1000元，以后每年度为500元，一般限养区内每只犬第一年为600元，以后每年度为300元。《条例（草案）》考虑到我市的居民收入状况和犬证、犬牌、犬链的成本费用，参照北京、西安、杭州等城市的收费标准，也对养犬登记收费标准进行了大幅度地下调，《条例（草案）》第十四条中规定：“养犬应当缴纳注册登记费。注册登记费为每只犬每年100元，由养犬者在办理注册登记和年检时缴纳。”
　　（五）关于犬只管理规定
　　为规范养犬的养犬行为，维护城市市容环境卫生，保护其他人的权益，《条例（草案）》第十八条规定：“饲养犬只的单位或个人应加强对犬只的看护管理，确保犬只不得妨碍他人的人身安全、休息和生活，不得妨碍公共卫生。犬吠影响他人休息时，养犬者应当采取有效措施予以制止。”第十九条对养犬行为做了具体规定：个人携犬出户应当携带养犬证，挂犬牌、束犬链并有人牵领，并避让老年人、残疾人、孕妇和儿童，对犬只粪便要即时清除，还规定了犬只不得乘坐市内公共汽车、电车，不得进入商场、饭店、公园、广场和电影院、歌舞厅、浴池等公共场所和机关、幼儿园、学校、企事业单位（不含动物医院），乘坐电梯时要采取安全措施等。另外，《条例（草案）》第二十一条、第二十二条对弃养犬、被没收的犬只及无主犬的管理做了规定。
　　（六）关于法律责任
　　为保障本条例得到有效的贯彻实施，《条例（草案）》第四章对养犬人未按规定办理注册登记或年检手续、在市区建成区内开办犬类养殖场、交易市场或举办斗犬活动，以及养犬人违反规定养犬等行为设定了罚款、没收违法所得的行政处罚。这是符合《行政处罚法》有关规定的，也是符合我市实际的。同时，考虑到我市自2001年已在城市管理领域实行了相对集中行政处罚权，对违反本条例规定的行为，由市城市管理行政执法部门负责查处。《条例（草案）》第四章还按照权力与责任相统一的原则，对城市市容环境卫生行政管理部门、城市管理行政执法部门、城市街道办事处的工作人员的违法责任做了规定。
　　以上说明，请与《条例（草案）》一并审议。