——2007年6月20日在市十二届人大常委会第29次会议上

郑州市林业局局长 史广敏

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　为加强生态林的管理，保护和改善我市生态环境，市人民政府根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》等有关法律、法规规定,结合我市实际, 组织有关部门起草了《郑州市生态林管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》，并已经市政府常务会议审议通过。我受市人民政府委托，现将《条例（草案）》的起草情况和主要内容说明如下：
　　一、制定《条例》的必要性
　　森林作为调节生态系统的主体，是绿化国土、改善生态环境、促进产业开发和区域经济发展，提高人民生活质量的基础。从2003年开始，我市投入了大量的人力、物力、财力，加大对生态林建设的力度，把生态工程建设列入我市跨越式发展的八大工程之一，并且提出用10年的时间把我市建设成森林生态城市的目标。2005年6月，市十二届人大常委会第12次会议批准了《郑州市森林生态城总体规划（2003—2013）》。森林生态城工程实施四年来，取得了显著的成绩,在生态城规划范围内已新增造林面积40多万亩，我市生态环境有了较大的改善。但是，由于森林生态城建设年限长，规划范围大（规划面积2896.3平方公里，涉及市区及周边9个县、市的43个乡镇，884个行政村)，人口密度大（人口361.2万人）、造林成本高、土地利用性质变化快，生态林的建设方法、效能发挥、管护措施等方面明显区别于普通林地和城市绿地；非法占用林地、乱砍滥伐、毁坏林木等破坏生态林的行为，较其他地区更易发生，林地林木管护难度大，造管矛盾十分突出。
　　为规范森林生态城建设行为，建立森林资源管护的长效监督管理体制，有效保护森林生态城成果，制定一部符合我市实际，规范我市生态林管理的地方性法规十分必要，也十分迫切。
　　二、起草经过及法律依据
　　2004年，市林业局开始对我市生态林管理立法进行调研，申报地方立法项目。2005年和2006年被市人大常委会列入调研项目。2006年3月，市人大常委会农工委、市林业局有关人员，赴广州、贵阳等地进行了立法调研，之后市林业局起草了《条例（代拟稿）》。2006年11月，市政府法制局会同市林业局对《条例（代拟稿）》进行多次修改，形成了《条例（征求意见稿）》，征求了发展改革、国土资源、规划、财政、物价、水行政、园林等相关部门和有关县（市、区）人民政府的意见，并在郑州法制网站上全文公布，广泛征求社会各界意见。对各方面的反馈意见，又多次进行论证修改，现在提请审议的《条例（草案）》已经市人民政府常务会议审议通过。
　　在《条例（草案）》的起草、修改过程中，我们坚持以国家的法律、法规为依据，同时充分考虑我市的实际情况。依据的主要法律、法规有：《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《河南省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》、《中华人民共和国土地承包法》等，同时，还借鉴了哈尔滨、广州、南京、上海等城市有关生态林管理方面的地方性法规。因此，《条例（草案）》不仅符合我国相关法律、法规规定，而且符合我市实际，具有较强的针对性和可操作性。
　　三、需要说明的几个问题
　　（一）关于适用范围
　　《条例（草案）》第二条对生态林的范围作了界定，即：生态林是指在批准的森林生态城总体规划范围内，以发挥改善和保护城市生态功能为目的的森林、林木和林地。考虑到在森林生态城规划范围内对森林、林木、林地的管理主体、管理体制不尽相同，《条例（草案）》第三条对适用范围作了规定，本市行政区域内生态林的规划、建设、保护与管理，适用本条例。森林生态城规划范围内铁路、公路用地范围内的林木和城镇林木的管理，按照有关法律、法规的规定执行。
　　（二）关于生态林建设用地
　　要实现森林生态城规划范围内的森林覆盖率达到40%以上的目标，需要在原有基础上新增100万亩森林，除了要对原有林地、林木进行改造外，重点应放在过去造林条件差、造林成活率低的宜林荒山荒地。在生态林建设过程中，要坚持一切从实际出发，统筹兼顾生态效益、经济效益和社会效益。总结我市前几年生态林的建设经验，生态林建设用地主要是通过依法征用、承包经营、土地承包经营权流转等方式取得，《条例（草案）》第十条规定，生态林建设用地可采取依法征用、承包经营、土地承包经营权流转等方式取得，但不得占用基本农田。生态林建设用地使用性质需要调整的，由市、县（市、区）人民政府依法办理变更土地登记手续。
　　（三）关于生态林工程建设
　　目前，在生态林工程建设中，林地、林权的确认，造林补助，各方的权利、义务等一直是大家比较关注的事项，《条例（草案）》对承包农村土地经营权造林的形式、林权的确定（第十一条）、造林补助的发放（第十二条）、租赁土地承包经营权造林的原则和合同的签订（第十四条）及合作造林（第十五条）作了规定。
　　（四）关于生态林管护
　　明确管护主体和管护责任是生态林长期发挥效益的关键，《条例（草案）》第二十一条明确规定，生态林的保护按照生态区位、功能等级、项目类型实行分类管护，按照林木权属落实管护责任。生态林林木的所有权人为管护责任人。同时，还对管护责任人建立管护制度和落实防火、防盗、防病虫害责任作了具体规定。为充分发挥生态林所在地基层组织在生态林保护和管理方面的作用，《条例（草案）》第二十五条规定，生态林所在地的乡（镇）人民政府、城市街道办事处和村民委员会应当建立生态林管护组织，明确管护人员，督促管护责任人做好生态林的日常管护工作。村民委员会应当组织村民制定护林公约，并督促落实。
　　（五）关于占用征用林地
　　《河南省林地保护管理条例》第二十六条第一款规定，申请使用林地进行建设的单位和个人，应当按照规定向被占用、征用林地的单位支付林地补偿费、林木补偿费和安置补助费，并向审核占用、征用林地的人民政府林业行政主管部门缴纳森林植被恢复费。考虑到政府在生态林建设过程中的造林补助或租赁土地承包权造林的租金支出，《条例（草案）》第二十八条第二款规定，经批准占用、征用林地的，应当支付林木补偿费、林地补偿费、安置补助费和政府用于营造该林地林木的投入，并按国家规定同类林地标准的二倍缴纳森林植被恢复费。这样规定，有利于减少生态林林地的占用、征用，有利于生态林林地的保护和管理。
　　（六）关于林木采伐和移植
　　《中华人民共和国森林法》第三十二条规定“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐”。据此，《条例（草案）》第三十条第一款规定：“……采伐生态林林木的，应当按照《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》规定的条件和程序办理林木采伐许可证。”在实际执法中，采伐风倒木、病死、枯死木及移植林木是否需要办理采伐许可证，存在争议。《国家林业局关于未申请林木采伐许可证采伐“火烧枯死木”行为定性的复函》（林函策〔2003〕15号文）规定：“根据《森林法》规定，除农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木外，凡采伐林木，包括采伐 ‘火烧枯死木’等因自然灾害毁损的林木，都必须申请林木采伐许可证，并按照林木采伐许可证的规定进行采伐”。《国家林业局关于规范树木采挖管理有关问题的通知》（林资发〔2003〕41号文）规定：“采挖树木由林权单位或个人向县级以上林业主管部门提出申请，并提交采挖作业设计文件和林地植被恢复措施，办理林木采伐许可证后方可采挖。林业行政主管部门核发林木采伐许可证时要注明“林木采挖”项目，同时应当对采挖作业进行监督管理……”。《条例（草案）》第三十条第三款规定，采伐风倒木、病死、枯死的林木，由市或县（市、区）林业行政主管部门按照规定的权限审批。第四款规定，移植生态林范围内的林木，按照采伐林木的规定办理审批手续。未经批准移植林木的，按照无证采伐处理。
　　（七）关于经费保障
　　《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（2003年6月25日发布）17项规定：公益林业要按照公益事业进行管理，以政府投资为主，吸引社会力量共同建设，商品林业要按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必要扶持。凡纳入公益林管理的森林资源，政府将以多种方式对投资者给予合理补偿。18项规定：加大政府对林业建设的投入。要把公益林业建设、管理和重大林业基础设施建设的投资纳入各级政府的财政预算，并予以优先安排。对关系国计民生的重点生态工程建设，国家财政要重点保证；地方规划的区域性生态工程建设投资，要纳入地方财政预算……。《条例（草案）》第四章根据有关规定，明确了生态林建设、保护资金的筹措主体、资金来源渠道和使用范围作了规定。
　　（八）关于法律责任
　　为保障本条例的贯彻实施，《条例（草案）》第五章对在生态林规划范围内的违法建设行为、破坏保护标志和警示牌的行为、违法从事经营活动的行为以及毁坏林地、林木、森林防火设施、管护配套设施的行为设定了罚款和没收违法所得的行政处罚。这些设定的行政处罚，是符合《行政处罚法》有关规定的，也是符合我市实际的。同时，为保证公正执法，《条例（草案）》第四十一条规定：市、县（市、区）林业行政主管部门在行政执法活动中，涉及林木价值认定的，应当委托具有相应森林资源资产评估资质的单位评估。
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员，虽然我们在《条例（草案）》起草过程中作了大量工作，但不妥之处仍在所难免，希望大家在审议过程中多提宝贵意见，以使《条例（草案）》更加完善和符合我市实际情况。同时，也希望《条例（草案）》能尽快出台，为我市生态林的建设和保护提供法制保障。
　　以上说明，请与《条例（草案）》一并审议。