（供市十二届人大常委会第31次会议审议参考）

郑州市人大常委会教科文卫工作委员会

市人大常委会：
　　发展社区卫生服务，完善新型农村合作医疗制度，对于解决群众看病难、看病贵问题，提高预防保健水平具有重要意义。根据市人大常委会的工作安排，9月6日至7日，在市人大常委会副主任李保山的带领下，教科文卫工委组织部分代表和委员对我市新型农村合作医疗与社区卫生服务建设情况进行了视察。视察组听取了市卫生局和荥阳市卫生局的工作汇报。代表们先后来到绿东村社区卫生服务中心、福华街社区卫生服务中心、航海路社区卫生服务中心、荥阳市豫龙镇槐西村卫生所、荥阳市豫龙卫生院和荥阳市新农合管理中心进行了实地查看。大家详细了解了社区医疗服务建设和参合农民看病情况，倾听了市民、参合农民对社区卫生服务和新型农村合作医疗的要求和意见。代表们就如何进一步巩固完善和发展新型农村合作医疗和社区卫生服务工作进行了集中座谈。
　　一、我市新型农村合作医疗和社区卫生服务工作情况
　　代表们认为，在市委和市政府的领导下，经过几年的探索和实践，我市新农合和社区卫生服务逐步完善，卫生资源得到合理使用，初步满足了群众对医疗服务的需求，为方便群众防病就医提供了保障。
　　我市新型农村合作医疗制度自2003年开展试点以来，作为农民自愿参加、民办公助的医疗保障制度，新型农村合作医疗在维护广大农民的身体健康方面发挥着重要的作用。
　　一是覆盖面较广。有关部门通过采取多种形式的宣传活动使新农合政策家喻户晓，人人皆知，提高农民对实施新农合的认识，增强农民参合的积极性和主动性。经过努力全市农业人口中，2006年参合农民达363万人，参合率90.75%，比国家要求提前4年实现全部覆盖农村居民的目标。今年参合农民达382万，参合率达95%，基本实现了应保尽保。
　　二是政府扶持力度加大。2006年，市级财政补助2610.3万，县（市）区财政补助3967.4万。各县（市）、区根据各自经济实力，加大政府补助力度，不同程度提高筹资标准。如6县（市）不同程度降低了起付线，提高了报销比例；金水区、上街区和高新区筹资标准从国家规定的20元提高到100元。
　　三是加强监管和制度建设。我市严格按照新农合的有关规定，将参保资金及配套资金，全部由县（市）、区财政统管并做到专户储存，专帐管理，确保资金的安全运行。各级卫生行政部门制定了城乡定点医疗管理办法、就医管理规定、用药报销目录和处方管理制度等，通过药品价格、诊疗项目价格公示，确保参合农民的利益，避免增加群众的医疗费用。
　　我市社区卫生服务建设取得阶段性成果。市政府在大力构建城市公共卫生体系、医疗救治体系和卫生监督体系的过程中，高度重视社区卫生服务建设，按照国家的部署并结合我市的实际，做了大量工作。
　　一是服务网络基本成型。今年，市政府把发展社区卫生服务纳入为民办的十件实事之一，将投入1500万元用于社区卫生服务中心建设。目前全市共有社区卫生服务机构l36家，其中社区卫生服务中心5家，服务站131家，正在建设32家社区卫生服务中心。社区卫生服务覆盖85%的社区，服务机构的面貌和设施设备有显著改善。有效、经济、方便、综合、连续的卫生服务网络正在形成。   
　　二是服务模式逐步转变。和医院不同，社区卫生服务中心开展健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术指导和一般常见病、多发病的诊疗服务（简称“六位一体”功能）。我市社区卫生服务模式目前较好的实现了以病人为主向以社区居民为主的转变，扩大了服务对象和服务范围；全市社区卫生服务机构积极开展以团队服务为基础的主动、上门、综合、连续的新型服务模式，实现了便民、利民、为民的宗旨，受到了群众的欢迎。
　　三是机制改革稳步推进。在示范点改革的基础上，市政府今年按照城市人口每人每年6元标准安排社区公共卫生服务经费，实行财政专户，集中支付，明确由财政保障社区卫生服务中心的基本建设和基本设施支出，大幅度增加预防保健经费投入。同时实行收支两条线和医疗保险总额预付等改革，建立健全对社区卫生服务中心及其医务人员的考核评价制度，做到“中心收入与支出脱钩”、“医务人员个人收入与中心收入脱钩”。这些较为有效的激励和约束政策，使社区卫生服务中心医疗费用有所下降，服务功能进一步规范，社区卫生服务的公益性得到比较充分的体现。
　　四是服务水平不断提高。一是抓社区卫生人员培训。去年全市有287名社区医师和187名社区护士参加了首期全科医学培训班。二是在市直、市管医院开展了领办社区卫生服务中心并承担其业务指导、技术支持、人才培养等任务的工作。三是抓社区卫生适宜技术推广。在全市进行了“社区高血压糖尿病防控适宜技术培训”，完成了5600例高血压、2800例糖尿病规范化目标。
　　二、我市新型农村合作医疗和社区卫生服务工作中存在的问题
　　从视察的情况看，我市新型农村合作医疗和社区卫生服务工作起步比较早，近年来的改革措施也取得了初步的成效。但全市整体推进尚不平衡，群众对看病就医的管理、收费等仍有不少意见，主要表现在：
　　一是财政对卫生的投入需进一步提高。“十五”期间，虽然卫生投入的绝对数逐年增加，但社区卫生服务机构在占地用房等方面成本过高，受资金限制，一些需要的项目不能及时开展，在一定程度上影响了社区卫生服务站的发展。此外，投入结构也不够合理。视察中发现，政府对卫生服务机构的投入主要是硬件建设，卫生服务机构至今依然主要靠药品收入来维持日常运转，还难以体现不以营利为目的的原则。二是社区卫生服务中心的功能转换还不明显。发展社区卫生服务是一个新生事物，这个制度设计和实践是卫生体制改革思路的一项重大突破，许多问题尚需在实践中解决。视察发现，社区卫生服务中心目前的主要精力仍在医疗方面，“六位一体”的综合服务功能还没有得到真正体现。另外，社区卫生服务中心与所在地区的疾病预防控制机构、妇幼保健机构、人口计生部门、爱卫会以及民政系统的养老院等机构之间，也有待于进一步加强功能整合。三是基层卫生人才队伍不能适应服务模式的发展需要。社区卫生服务中心推行团队服务，需要配备全科医生和其他合适的医护人员，但人才匮乏是本次视察中普遍反映的突出问题。全市社区卫生服务中心全科医生和从事业务的医护人员不仅数量少，更重要的是整体素质有待提高。在现有的乡村医生中，总体上年龄高、学历低、职称低，加上收入不高等问题，存在队伍不稳和后继乏人的隐患。四是农村合作医疗保障水平仍然偏低。农民在城市建设和发展中作出了巨大贡献，但享有的合作医疗保障水平较低。2006年1－9月我市参合农民平均住院补偿费用仅占总住院医药费用的22.03%，自负比例高。由于筹资水平低，合作医疗资金有限，补助比例不是很高，农民的医疗保障制度还没有完全建立。
　　三、对进一步加强我市新型农村合作医疗和社区卫生服务工作的若干建议
　　（一）进一步落实政府主导作用。发展社区卫生服务，完善农村合作医疗制度，是政府履行社会管理和公共服务职能的一项重要内容。要从构建社会主义和谐社会的战略高度出发，切实发挥政府主导作用，进一步明确市政府和县（市）、区政府各自的权责范围，理顺卫生、发改、财政、医保、食品药品监管等相关部门的职能分工，把各级政府的责任落到实处。当前，要抓住农村合作医疗和社区卫生工作面临的主要矛盾，用改革的思路和办法，下大力气破解一些深层次的问题：例如，如何进一步加强整体规划和统筹协调，整合预防保健、人口计生、残疾人康复、养老等多方资源，并鼓励社会资源积极参与，共同发展社区卫生服务。
　　（二）进一步建立稳定的卫生投入机制。一要增加财政投入总量，并研究改善投入结构。市、区两级财政都要加强对卫生的投入，并做到增量部分主要投向社区卫生服务中心及其下属站点和村卫生室，力争通过一、二年的努力，在解决基层卫生机构“以药养医”问题上取得明显突破。二要设立全科医生和乡村医生培养专项资金，着力提高社区卫生服务的“软件”水平。三要进一步完善财政转移支付的标准和办法，提高科学性和合理性，并确保资金按时、足额下拨。四要认真研究社会医疗保险与发展社区卫生服务的关系，提高社区卫生服务机构就诊费用的报销比例等措施，扶持社区卫生服务发展。五要大力加强资金使用监管，着力提高公共资源的运行绩效。
　　（三）进一步提高卫生服务水平。要高度重视加强全科医生培养，认真研究制定吸引优秀卫生人才到基层工作的政策措施，把岗位培训、规范化培养、人才引进、二三级医院改革分流、离退休医务人员发挥作用等多种方式结合起来，加速建设一支满足实际需求的高素质的全科医生队伍。要更加重视乡村医生队伍建设，尽快在全市范围内落实乡村医生的待遇，同时整合卫生、教育、财政等主管部门力量，研究确定乡村医生的资质、来源和培养办法。要进一步总结推广改革试点经验，推进社区卫生服务中心的人才管理、服务方式、考核评价、监督制约等方面的机制创新，保证社区卫生服务的公益性和可持续发展。要结合人口老龄化、市民健康需求上升等变化趋势，进一步思考社区卫生服务中心的主要作用、重点功能和服务模式，不断推进内涵建设。
　　（四）进一步优化法制和舆论环境。要积极开展地方立法调研，努力把政府职责、管理体制、运行机制、筹资办法、各方权利义务等内容纳入法制调节范围，使社区卫生和农村合作医疗工作更加有法可依。同时，要针对调研中一些医务人员反映的社会不理解、不尊重的问题，进一步加强正面宣传和引导，营造和谐的医患关系，使更多的市民了解社区卫生服务、接受社区卫生服务。