——2008年8月20日在市十二届人大常委会第39次会议上
郑州市人大法制委员会副主任委员   赵烈江

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　2008年7月2日，市十二届人大常委会第38次会议对市人民政府提请的《郑州市城市公共交通条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行第一次审议。在审议过程中，常委会组成人员普遍认为，制定该条例非常必要，对草案的基本内容也给予了充分肯定，并提出了一些很好的修改意见和建议。会后，法制委员会、法制室组织召开了专家论证会，听取了专家学者的意见。在此基础上，法制委员会、法制室会同市人大常委会城建工委、市市政局、市公交总公司根据常委会组成人员的审议意见、城建工委的初审意见、专家学者的意见以及其他各有关方面提出的意见，对《条例（草案）》进行了初步修改，并将初步修改稿报省人大常委会法制室征求意见。在此期间，由常委会领导带领法制委员会、法制室及相关部门赴有关兄弟城市进行考察学习立法经验；到市公交总公司进行调研，听取情况汇报，实地考察公交运营及设施建设情况；赴部分县（市）了解县（市）公交发展情况，听取基层有关部门的意见；将《条例（草案）》在郑州人大网站上全文公布，公开征求广大市民意见。
　　按照市人大常委会2008年度立法工作安排，8月11日—15日，法制委员会、法制室会同市人大常委会城建工委、市政府法制局、市市政局、市公交总公司根据常委会组成人员的审议意见以及其他各有关方面提出的意见，对《条例（草案）》进行了统改，并邀请省人大法制委员会、省人大常委会法制室负责同志亲临指导草案修改工作。8月18日，市人大法制委员会召开会议，对《条例（草案）》进行了统一审议，形成了《条例（草案二次审议稿）》。市人大常委会城建工委、市政府法制局、市市政局、市公交总公司的负责同志列席了会议。现将《条例（草案）》的主要修改情况报告如下：
　　一、关于《条例（草案）》第一条。有专家学者和有关部门提出，本条是对立法宗旨和立法目的的规定，应当体现对国家“公交优先”发展战略的贯彻。经研究，法制委员会认为，国家提出公交优先发展战略，顺应民心、符合民意，公交立法必须贯彻这一发展战略，同时公交作为面向广大群众的服务行业，其服务水平也应当不断提高。为此，将本条修改为：“为优先发展城市公共交通，规范城市公共交通秩序，保障营运安全，提高服务水平，维护乘客、经营者和从业人员的合法权益，根据国家有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本条例。”（《条例（草案二次审议稿）》第一条）
　　二、关于《条例（草案）》第四条。有省直有关部门建议，在条例中应当明确规定，城市公共交通发展应当符合城市总体规划和土地利用总体规划。此外，建议在总则中突出公交发展为群众服务的宗旨。经研究，法制委员会同意这一意见，同时认为，公交是社会公益性事业，应当为群众提供高效优质的服务。为此，将本条内容作如下修改：将第一款修改为“城市公共交通是社会公益性事业，应当按照设施用地优先、资金安排投入优先、路权分配优先、财税扶持优先的原则，建立、完善城市公共交通体系”；在第二款中增加“城市公共交通发展应当符合城市总体规划和土地利用总体规划”的内容；将第三款单列一条，内容修改为“城市公共交通应当遵循统筹规划、政府主导、积极扶持、方便群众的原则，为公众提供安全、方便、快捷、经济、舒适的公共交通服务。”（《条例（草案二次审议稿）》第四条、第五条）
　　三、关于《条例（草案）》第七条。有常委会组成人员认为，城市综合交通体系规划、城市公共交通专项规划是长远规划，关系到广大市民的切身利益，属于本行政区域内的重大事项，这两项规划由人大常委会批准比较合适。规划一旦经人大常委会批准，即具有法律效力，应当严格执行，不能朝令夕改，以维护规划的严肃性。经研究，法制委员会同意这一意见，建议将本条第一款修改为：“市、县（市）、上街区人民政府应当组织市政、交通、发展改革、规划、财政、公安、国土资源、国有资产管理等部门根据城市总体规划编制城市综合交通体系规划、城市公共交通专项规划，报同级人民代表大会常务委员会批准。”（《条例（草案二次审议稿）》第八条）
　　四、关于《条例（草案）》第十条、第十二条。有常委会组成人员和专家认为，这两条关于建设工程配套建设相应的公交设施的规定，建设主体不够明确，应当明确“建设单位”的配套建设责任，同时应当规定配套设施与主体工程实现“三同步”。经研究，法制委员会认为，配套建设公交设施，一律规定让开发商等建设单位来承担不太合适，公交设施也属于市政基础设施的一部分，配套建设是政府的责任，政府可以通过多种方式筹资建设。为此，按照国家有关规定，参照兄弟城市的做法，将本条修改为：“下列建设工程，应当按照控制性详细规划的要求，配套建设相应的城市公共交通设施，与主体工程同步设计、同步建设、同步交付使用，所需资金列入工程预算：（一）新建、改建或者扩建大型住宅区、大型商业区和机场、火车站、长途汽车站等客流集散场所；（二）新建、改建或者扩建文化、卫生、体育、娱乐等大型公共设施。”“未按规定配套建设相应城市公共交通设施的建设项目，有关部门不予审批、验收。”同时删除《条例（草案）第十二条内容。（《条例（草案二次审议稿）》第十一条）
　　五、关于《条例（草案）》第十七条。有关县（市）部门建议增加“在公交站点前后一定距离内内禁止停放其他社会车辆或摆摊设点”的规定。经研究，法制委员会同意这一意见，在本条第二款后增加“禁止在公交站点前后十五米内停放其他社会车辆或摆摊设点”的内容。（《条例（草案二次审议稿）》第十七条）
　　六、关于《条例（草案）》第十九条。有常委会组成人员和专家认为，城市公交是公益性事业，应当以政府投资为主，纳入城市建设投资计划。政府应当加大对公交的投入力度。经研究，法制委员会认为，政府对公交的投入，不是对公交企业的投入，而是对老百姓的投入。树立“公交优先”实际是“百姓优先”、“大众优先”的理念，把发展城市公交作为民心工程，加大投入力度。为此，将本条第一款、第二款内容分别修改为“城市公共交通应当以政府投入为主。”“城市公共交通设施建设和新增车辆所需资金由政府投资，纳入城市建设投资计划和年度财政预算；并可采取企业筹资、社会融资等多种方式筹集资金。”（《条例（草案二次审议稿）》第十七条）
　　七、关于《条例（草案）》第二十一条。有常委会组成人员和专家提出，本条规定，内涵不太清晰，可操作性不强。经研究。法制委员会认为，公交企业因低票价造成的政策性亏损，以及承担老年免费乘车等社会福利以及完成政府指令性任务所增加的支出，理应由政府给予补偿补贴。为此，按照国家有关规定，参照兄弟城市的做法，将本条修改为：“市、县（市）、上街区人民政府应当建立、健全城市公共交通企业成本费用和政策性亏损审计与评价制度以及财政补贴、补偿机制。”“城市公共交通行政主管部门会同财政、审计、价格、民政等有关部门每年对城市公共交通企业因低票价和承担社会福利以及完成政府指令性任务所增加的支出，进行年度审计与评价，报市人民政府批准后，给予等额的补贴和补偿。”“城市公共交通财政补贴、补偿应当及时、足额拨付。”（《条例（草案二次审议稿）》第二十一条）
　　八、关于《条例（草案）》第二十四条。有常委会组成人员和专家提出，本条例中出现“公交经营者”和“线路经营者”两个概念，含义不清，易造成混淆。法制委员会研究认为，国家推行在城市公共交通领域实行特许经营制度。目前有两种经营模式：一是公交整体特许；二是公交线路特许。实践证明，实行线路特许易造成市场混乱，对郑州目前只有一家经营的情况不太适合。实行公交整体特许的方式，若条件具备，政府可以通过授予特许经营权的方式引入其他公交经营者，形成政府主导、多方参与的格局，这样既考虑到了立法的前瞻性，又比较符合郑州实际。基于此，将第二十四条作如下修改：
　　将第一款内容修改为：“城市公共交通实行特许经营制度。”“经营城市公共交通应当取得特许经营权。城市公共交通特许经营权由市、县（市）、上街区人民政府授予。”（《条例（草案二次审议稿）》第二十四条）
　　将第二、三、四款内容单列一条，再增加一款作为第四款，内容为：“城市公共交通行政主管部门应当根据城市公共交通专项规划设置、调整城市公共交通线路。”“城市公共交通行政主管部门应当定期对城市公共交通线路设置的科学性和合理性进行评价。评价意见作为调整、优化城市公共交通线路的依据。”“城市公共交通线路的设置、调整应当征求公安机关交通管理部门的意见，并广泛听取社会公众、有关专家和经营者的意见，必要时举行听证。”“城市公共交通线路的设置、调整应及时向社会公布。”（《条例（草案二次审议稿）》第二十七条）
　　另外，将条例中的“线路经营者”统一修改为“城市公共交通经营者”。
　　九、关于《条例（草案）》第五十二条。有专家提出，对于乘客违反乘坐规则的行为，驾驶员、售票员进行劝阻和制止即可，没必要进行罚款。况且处罚也缺乏可行性和可操作性。经研究，法制委员会同意这一意见，删除本条。
　　十、有常委会组成人员提出，对于城市规划已经确定的城市公共交通设施用地或者改变土地用途的行为，应当规定相应的罚则。经研究，法制委员会同意这一意见，增加一条：“违反本条例规定，侵占城市规划确定的城市公共交通设施用地或者擅自改变土地用途的，由规划或国土资源部门依照有关法律法规规定给予行政处罚。”（《条例（草案二次审议稿）》第五十二条）
　　此外，法制委员会还对《条例（草案）》个别条款作了技术性修改，对修改后的条文顺序作了相应调整。
　　法制委员会认为，经修改后形成的《条例（草案二次审议稿）》符合郑州实际，与上位法不相抵触，具有较强的可操作性，建议提请本次常委会会议审议。
　　以上说明，连同《条例（草案二次审议稿）》，请予审议。