——2004年6月28日在市十二届人大常委会第3次会议上

郑州市审计局局长  李连渠

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受市政府委托，就贯彻《郑州市建设项目审计条例》（以下简称《条例》）的情况，作如下汇报：
　　一、《条例》实施以来的基本情况及成效
　　《条例》于2001年3月经省九届人大常务委员21次会议审议批准，自2001年7月1日起施行。这是全省第一部地方性建设项目审计法规，全市审计机关适时组织了广泛深入地宣传学习和贯彻落实，并按照《条例》的要求，对以国有资产投资或融资为主的建设项目实施审计。两年多来，全市审计机关共对294个建设项目进行了审计。审计总投资55.99亿元，核减工程造价2.78亿元,查处违纪违规资金1.29亿元，应纠正资金4667万元,补缴各项税金534万元。为国家节约了大量的建设资金，规范了我市建筑市场秩序，促进了党风廉政建设，对加快我市城市化建设进程，促进社会经济健康有序发展起到积极的推动作用。  
　　在《条例》具体的贯彻落实过程中，我们主要做了以下几方面的工作：
　　（一）广泛开展宣传教育，营造良好执法环境，增强了建设单位的审计意识和法制观念
　　《条例》自实施之日起，我们就及时地在全社会范围内，通过多种形式、多渠道进行了广泛地宣传贯彻。一是以市政府的名义召开全市贯彻实施《条例》大会，市直各部门及相关建设、施工企业负责人到会，市人大、市政府领导分别做了重要讲话。市审计局专门印制了《条例》单行本，向县（市）区审计部门和建设、施工企业发放。二是借助新闻媒体，在《郑州晚报》开辟专栏，刊登《条例》全文，刊登人大领导对有关问题的解答，还刊登了有关评论文章。在《中国财经审计法规》、《中国审计报》、《中州审计》、《城市审计》等刊物原文转载《条例》，为《条例》的贯彻实施加大宣传力度，营造舆论氛围。各县（市）区根据当地政府的统一安排部署，开展了以板报、图片、广播、电视等不同形式的宣传活动。一些县（市）区审计局还利用互联网技术，在政府办公网上发布《条例》，并定期公布建设项目审计情况动态，促进《条例》的实施。三是结合日常的财政、财务收支审计和经济责任审计，在审计过程中，对有建设项目的被审单位积极宣传《条例》的有关规定，强化其法制观念，以督促其自觉执行《条例》规定，接受审计监督。
　　通过广泛的宣传贯彻，强化了政府相关部门对投资建设项目的审计意识，并主动接受审计机关的审计监督。如：郑东新区会展中心、市广播电视中心等重点建设项目在建设前期就邀请审计机关参与概（预）算执行情况的审核;环城快速路工程在开始招投标时就邀请审计部门参加，对招投标程序及其结果的合法性、有效性进行现场监督 ；滨河公园收尾工程、市热力公司的兴隆铺热管网工程、市人防工程指挥所工程等项目，在工程竣工后主动要求审计部门进行决算审计。
　　（二）抓住社会关注的重大建设项目，加大依法审计力度，有效促进财政的增收节支
　　我们按照“全面审计，突出重点”的原则，在对建设项目进行全面审计的基础上，对一些财政投资量大，社会影响面广，群众关心程度高的公共工程基本建设项目，集中力量，精心安排，依据《条例》进行重点审计，加大监督力度，确保财政资金的有效使用，努力减少资金浪费。
　　近三年来，市审计局集中力量先后对郑州市农网、城网建设改造项目、市科技馆、航海路体育场、杂技馆、环城快速路、污水处理厂、市政道板和路灯改造等一批市重点建设项目实施了概（预）算执行及竣工决算审计。并对郑州市人防指挥所工程、市广播电视中心、市青少年宫等项目进行了开工前审计。审计过程中突出两个重点：一是突出对项目建设程序执行情况的审计，并按《条例》的规定对基本建设程序不合规的问题，进行处理、披露。如：在对市环城快速路项目的审计中，查出该项目未按规定办理固定资产投资计划、初步设计概算未办理报批、道路绿化、照明、护栏等项目未订立施工合同、22座人行天桥桩基工程未进行招投标等问题，审计部门责成项目单位依法办理相关手续，有效规范了建筑秩序。二是对重点建设项目概（预）算和决算严格把关，挤掉工程造价中的大量“水分”。如列入我市重点工程的市污水处理厂（一期）项目，该项目是我市第一座大型污水处理厂，也是淮河流域最大的污水处理工程。审计部门直接参与对各施工企业报送的决算进行了认真的审核，经过三次审核，三层把关，核减工程造价总计1.59亿元，项目资金核减率达到20.8%。又如在对金水区承建的十条道路审计中，审计人员多次深入到施工现场认真审核，揭露出施工单位虚报工程量、高套定额取费，建设单位监管不力等问题，将施工造价由申报的7064万元核定为5336万元，审减1728万元；资金缺口由2216万元核减为1207万元，审减1009万元。节约了大量财政资金，保证了国有资产的安全和完整。
　　（三）针对存在的漏洞和问题，组织专项审计调查，为宏观决策当好参谋
　　在贯彻实施《条例》的过程中，针对具体项目审计中发现的管理漏洞，为了及时防范和克服类似现象的发生，我们采用项目审计与审计调查相结合的方法，举一反三，开展专项调查，从中找出具有普遍性、规律性的问题，深层次剖析原因，并提出有针对性的审计建议，为政府的宏观管理和决策提供依据，使《条例》的贯彻真正落到实处。2003年我们组织对全市城市基础设施建设项目的进展、建设规模和投资总额，以及建设资金的管理和使用情况开展了专项审计调查。重点抽取了市政路灯及人行道板改造项目，夜景照明工程项目，二七广场综合整治工程项目，郑上路项目，熊耳河城区段河道治理工程项目，东西出入市口改造工程项目，107国道辅道工程项目等十二个城市基础建设项目，深入施工工地开展审计调查。十二个基础建设项目计划总投资27.48亿元，占郑州市当年城建投资计划的67%。审计调查中发现我市建设项目中存在一些不容忽视的问题：一是部分工程没有公开招投标。如市政局对其负责的部分市政改造项目采取委托施工的方式，委托其下属单位承担，未向社会公开招标，使工程招标缺乏公正性和合法性；二是工程同体设计、同体监理的现象突出。如市公用局负责的一些市政工程，其设计、施工、监理业务由其二级机构承担，缺乏约束力，影响工程管理和质量控制。三是部分建设项目没有批准的初步设计和总概算，个别建设项目投资调整后没有正式批文。如二七广场综合整治工程由于设计变更及原概算漏项问题，造成工程实际费用与原投资概算出入较大。四是资金拨付与工程进度不同步。如：东西出入市口改造工程由于项目资金拨付不及时，配套资金落实不到位，已严重影响了工程进度。诸如此类问题，审计部门都以专题信息的形式，向政府和有关部门及时提出了有价值的意见和建议，为党委和政府的宏观管理和决策起到了较好的参谋作用。
　　（四）强化监督职能，拓展审计领域，切实提高建设项目的投资效益
　　为了认真履行《条例》所赋予审计机关的监督职责，对建设投资项目实施更有效的监督，我们在实际工作实践中，不断改进和调整投资审计工作思路，将审计监督“关口”前移，由传统的事后监督逐步转向事前、事中、事后监督相结合。针对建设周期长、投资数额大、技术复杂、控制环节多的建设项目，尝试开展全过程跟踪审计，在建设项目设计、招投标、施工、竣工验收等环节层层把关，做到未雨绸缪，防范在先，避免“秋后算帐”，亡羊补牢。如郑东新区会展中心工程，总投资15.39亿元,投资额度大，工期跨度长。为此，审计组在工程开始实施就先期介入，首先对基础试桩和围墙等隐蔽工程展开审计，运用图形计算软件计算实际工程量，发现工程结算在挖掘土方、浇灌注桩、凿桩头等项目虚报工程量，套取高价子目，多计人工费附加、企业管理费等费用。仅基础试桩一项就审减概算资金70万元，审减率近20%，及时避免了资金浪费。
　　我们在一方面通过审计监督“挤水分”，尽量节减概算资金，立足于用较少的钱办较多的事。另一方面我们又充分利用审计资源，拓展审计成果的运用，力求使已花出去的钱能够发挥更大的效益。如对郑州市污水处理厂的竣工决算审计中，除审减工程造价1.59亿元外,我们又进一步延伸审计，发现该工程设计进水水质与实际相差太大，造成部分系统不能满足运行需要；城市污水管网较落后，污水来源不稳定；企业自身体制未理顺等一系列问题，并提出切实可行的审计建议，引起了有关部门和项目单位的高度重视，积极落实，极大地促进了项目的后期管理，使该工程进一步发挥出应有的投资效益。
　　（五）把握三个关键环节，堵塞管理漏洞，进一步遏制了腐败现象的发生
　　我们在力求建设项目节约资金，提高投资效益的同时，注重紧紧抓住项目开工、预（概）算执行、竣工决算这三个关键环节的审计监督，认真深入地进行审计把关，从合同、票据等基础资料入手，重点审查项目招投标程序、工程价款结算、材料采购和管理费支出等易出现问题的环节，加大对相关单位的延伸审计力度，及时发现问题，完善制度建设。如针对建设单位管理费超支现象较为普遍的问题，在审计部门建议下，市财政部门制定了《郑州市财政投资工程项目资金管理暂行办法》，严格规范了资金管理和经费列支，进一步堵塞了管理制度上的漏洞，使可能出现的违纪违规行为得到了有效防范和约束，既避免了国有资产的损失浪费，也保护了干部，遏制了腐败现象的发生。
　　二、存在的问题
　　（一）《条例》贯彻落实的社会氛围尚未完全形成。《条例》涵盖了城市建设项目的各个方面，涉及众多部门，审计作为实施的主要部门，由于执法手段和管辖范围有限，在执行过程中，需要各职能部门乃至社会各界的理解、配合和支持。但目前，一些相关单位重视程度不够，对《条例》的理解和执行还缺乏应有的法律意识；有些建设单位不能自觉地按照《条例》规定，向审计机关报送工程决算资料，有的相关部门也未严格依据审计结论，批复项目竣工决算。由于没有形成各项目单位自觉遵守，各部门齐抓共管的局面，《条例》落实不到位的现象时有发生。
　　（二）城建规模迅速扩张与审计力量严重不足的矛盾相当突出。近几年，我市城市化发展的态势迅猛，城市公共工程建设投资也呈现出较快的增长势头。2003年市本级城建资金投入规模37.47亿元，比上年增长197%，审计任务异常繁重。而目前审计机关人员明显不足，现有审计队伍的力量，竭尽全力也仅能保证每年2-3个大型重点建设项目和部分中小型建设项目的审计，相当一部分建设项目无暇顾及，审计覆盖面难以有效扩大。但如盲目扩大审计覆盖面，又将面临审计质量粗糙，甚至流于形式，《条例》的实施就难以收到预期的效果。如动用社会中介组织的力量，以扩大审计面，这也涉及两方面问题：一是审计机关仍需充实专业人员，实施现场审计质量监督；二是委托审计必须提供经费保障。否则，此项措施也就无从组织实施。
　　（三）审计队伍自身建设有待进一步加强。受传统思维定式、知识结构和审计力量的制约，目前审计工作与形势发展的要求还不相适应。在审计方式上还多是事后审计，缺乏必要的事前预防和事中监控；在审计手段上，仍以手工审计为主，计算机辅助审计处于滞后状态；在审计人员的知识结构上，还相对比较单一，各级审计机关中工程专业技术人员相当匮乏，现有审计人员大多只对基建财务会计知识较为熟悉，在工程识图、工程造价、概（预）算审核方面相当陌生，缺乏应具备的专业人员和专业知识。
　　（四）相关职能部门与审计部门信息沟通不够。《条例》中对计划、财政、规划、建设、土地等有关部门在建设项目审批、政策制定等方面的情况如何与审计部门衔接沟通，没有做出具体规定。审计对象信息资源共享程度较低。审计机关无法从宏观的角度，掌握全市城建投资项目的资金筹措、投资结构、投资规模、开竣工情况，致使在制定和调整审计计划时缺乏必要的依据。
　　三、下步工作打算和建议
　　（一）继续加大《条例》的宣传贯彻力度，营造良好的执法环境。《条例》的贯彻落实需要全社会有关方面的自觉行为。为此必须不断地进行宣传教育，以强化法律意识，在全社会形成良好的执法氛围。同时需要加强监督检查，把《条例》的执行落到实处。建议市人大常委会在执法检查中，对一些不积极主动甚至阻挠执行《条例》的部门和单位予以监督和督促，以增强《条例》的约束力，维护《条例》的权威性和严肃性。
　　（二）加强和充实审计队伍，不断提高审计队伍的整体实力和水平。鉴于目前城市建设迅速发展，现有审计队伍力量已严重不足，建议一是借鉴外地经验，成立隶属于审计机关的郑州市国家建设项目审计中心。积极引进、聘请一批深通基本建设投资、精通法律和计算机的专业技术人才，充实到审计一线，整体强化审计队伍的业务力量。二是逐步探索利用社会中介组织扩大审计覆盖面的路子，在提供资金保障，建立中介组织有偿服务机制的同时，实行准入制和招投标制。尝试面向社会中介机构进行国家建设项目审计招标，实现委托公平化、透明化，以确保审计质量，规避审计风险。与此同时，我们也要着力加强对现有审计人员进行有针对性的业务培训，特别是工程造价、投资估算、设计概算和预算的编制等方面知识和技能的学习运用，提高审计人员的业务水平和素质，以切实发挥审计的职能作用，最大限度地确保城市建设资金的有效使用。
　　（三）建立相关部门衔接沟通制度，实现建设项目信息资源共享。搞好城市建设资金的管理，是一项系统的社会工程。计划、财政、土地、建设、公用事业、审计等相关部门，应相互衔接，适时地沟通提供各方面的项目信息。并按照项目的实施单位、建设内容、投资金额、资金来源、计划进度等基本情况建立档案库。审计部门定期走访项目单位和相关职能部门，密切关注项目的实施动态，筛选出已竣工或即将竣工的重点工程，便于有的放矢的制定审计计划，使重点建设项目能及时有效地置于监督之中。
　　（四）参与项目决策，准确把握城市建设对项目审计工作的客观要求。政府研究和安排重大投资项目的有关会议，应吸收审计部门参加，及时、全面地了解决策过程、领会政府意图，掌握宏观情况，以便于在制定审计计划、确定审计重点时更有针对性。同时，也便于从宏观管理的角度，及时抓住带有普遍性，关乎全局性的重大问题，开展专项审计调查，适时从审计的角度提出相应的情况分析和参考建议，从而更充分地发挥审计在宏观决策中的参谋作用。
　　（五）根据形势发展要求，《条例》中的个别条款应在适当时候加以必要的修订和完善。如对建设项目招投标过程的审计监督应作出具体规定，以确保招投标的公开性和公正性；应进一步明确各级计划部门应将批准的建设项目计划抄送审计机关，以便于审计机关及时了解和掌握整个建设项目计划的全面情况；应就建设单位委托社会中介机构进行竣工决算审计，必须经过审计机关认可作出具体规定，以便于审计机关对中介机构的审计质量实施有效监督。
　　主任、各位副主任、秘书长，贯彻执行《条例》是一项长期艰巨的工作。在这方面，我们仍是处于起步和探索阶段，做了一些工作，也取得了一定成效，但仍存在不少问题和不足，有待进一步地不断探索、完善和提高。我们有决心、有信心在市委、市政府的正确领导和人大的监督指导下，强化执政为民意识，坚持务实求真精神，踏踏实实地工作，认认真真地办事，为履行好《条例》赋予我们的神圣职责而做出不懈的努力。