——郑州市人大常委会审查批准政府年度投资项目计划侧记

　　2005年2月28日下午4时40分，郑州市人大常委会会议厅，市十二届人大常委会第九次会议正在举行第二次全体会议。会议主持人“现在表决‘关于批准郑州市2005年政府投资项目计划的决议(草案)’，请按表决键，请显示表决结果”的话音刚落，会场的显示屏就显出了表决结果：34票赞成，1票反对，4票弃权。郑州人大常委会第一次对政府年度投资项目计划进行审查所作的决议获得通过。尽管表决的过程只是十几秒的时间，但这是郑州市人大常委会对政府投资项目的监督由程序性向实质性迈出的坚实一步。

监督政府投资项目，以法先行

　　改革开放20多年来，郑州市和全国其他城市一样，经济取得了长足的发展，政府有了更多的财力进行城市和公共事业建设，政府投资项目在经济社会发展中起到了举足轻重的推动作用。但是，由于政府投资项目的公益性和资金使用的无偿性，加之缺乏相应的制度性规范，使部分建设项目不按基本建设程序进行，在建设和管理过程中出现了擅自扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容的现象，同时，部分政府投资项目不能在规定的工期内和控制的概算范围内建成使用，造成财政资金流失和浪费，而且容易滋生腐败现象。出现这些问题原因有多个方面，但主要原因是在政府投资项目的编制、建设基本程序、监督管理等方面缺乏相应的制度性规范，对政府投资项目无法进行有效的管理与监督。郑州市人大常委会在实践中认识到，要把有限的财政资金管好、用好，最大限度地发挥投资效益，更好地促进城市建设和社会发展，通过立法手段对政府投资项目的决策、实施及基本建设程序进行规范，实现政府资金投向的选择及项目建设规模、标准、内容的决策、实施、竣工验收、项目经济社会效益评价等程序运行和监督管理的法制化已势在必行。2002年10月31日，市十一届人大常委会审议通过了《郑州市政府投资项目管理条例》，2003年3月28日由省人大常委会批准后正式实施。《条例》对政府投资项目的立项、计划编制、实施和管理、计划执行情况的监督和相关法律责任进行了明确规定。《条例》在规范政府投资项目的同时，也对政府如何依法投资、自觉接受人大及其常委会和人民群众的监督提出了挑战，对市人大常委会如何通过开展执法监督，盯紧政府的“钱袋子”，推进财政专项监督，使纳税人的钱花得更科学、更合理、更明白提出了新的要求。

执法检查，发现问题多多

　　法律的生命在于执行。尽管《条例》在全国地方性经济立法中是一部具有创制性的地方性法规，但如果不能得到很好地执行，不能对它所调整的经济活动进行有效地规范，那么它的制度性价值就不能得到体现，立法的初衷也难以实现。2004年6月，《条例》已经实施一周年，为了考察《条例》的执行情况，市人大常委会组织进行了专项执法检查。检查发现，尽管政府及其有关职能部门对《条例》的贯彻实施做了大量的工作，但是，存在的问题仍然引起了人大常委会的关注。政府及其有关职能部门对接受人大监督的意识，并没有随《条例》的出台而提高，当年的政府投资项目计划没有按《条例》的要求报经常委会审查批准、一些重大建设项目的投资和建设情况也没有向市人大常委会汇报；《条例》规定的项目建设程序没有得到严格执行，如市政部门对负责的部分市政改造项目采取委托施工的方式，委托其下属单位承担施工，未向社会进行公开招标；市公用事业部门负责的一些市政工程的设计、施工、监理业务均由其二级机构承担，缺乏约束力，影响了工程管理和质量控制；项目建设过程中超概算、超预算、超规模现象仍然存在，如郑州市南三环接续工程原报投资21934万元，核定投资为18541万元，核减掉3393万元；《<郑州市政府投资管理条例>实施细则》迟迟没有出台，缺乏对项目法人有效的监管处罚措施；稽查特派员队伍建设滞后，不能保证对政府投资项目资金使用、概预算控制等情况进行全程监督。市人大常委会认识到，《条例》的贯彻执行不但政府仍有大量的工作要做，常委会自身更要履行自己所担负的保证法律法规有效实施的职责。搞好对《条例》实施的监督，最根本的就是要抓好对政府投资项目的监督，这项工作抓得越早，人大和政府就越主动，对全市的经济建设就越有利，就能够更好地落实科学发展观，实现郑州经济社会的协调发展。

人大采取行动，政府积极回应

　　2004年底，市人大常委会在确定2005年度工作要点时，正式将听取并审查市政府2005年度政府投资项目计划列为常委会会议重点议题。审查批准政府年度投资项目计划，对市人大常委会和政府来说，都是一项全新的工作。由于这项工作确实存在的一些问题，政府有关职能部门心里没底，加之没有经验可循，它们甚至不知道应该向市人大常委会提交一个什么样的报告。
　　针对这种情况，市人大常委会经济工作委员会根据主任会议的要求，同政府发展计划委员会进行了反复多次的沟通和交流，经过三易其稿，提出了报告草案。为了慎重起见，常委会领导决定增加一次主任会议对报告进行初审。在初审中，主任会议本着实事求是、逐步深入的原则，对政府的报告进行了认真全面的审议，提出了具体了修改建议和意见，同时要求要由主管副市长向常委会会议报告。
　　市发展改革委员会向市政府主要领导汇报后，政府领导十分重视，连夜召开会议对市人大常委会主任会议的建议和意见进行研究，并再次易稿，严格按照市人大常委会的要求整理和修改报告，报告形成后又通过传真征求出差在外的主管副市长的意见。2月28日，常务副市长李柳身提前从外地返回，代表市政府向常委会会议报告了郑州市2005年度政府投资项目计划(草案)，认真汇报了政府投资项目计划编制的指导思想和原则以及投资项目安排意见，并附上了详细的投资项目计划表(草案)。

常委会组成人员热议报告

　　 尽管市人大常委会是第一次审查批准政府年度投资项目计划，但是，常委会组成人员显然是心中有数，有备而来。在二个小时的审议中，会场一直洋溢着热烈的气氛，组成人员积极发言，纷纷提出意见和建议，还不时就有关问题向列席会议的政府部门负责人和有关人员进行询问。
　　常委会会议审查批准的政府投资项目计划具有法律效力，政府要严格执行。常委会委员、经济工作委员会主任阎育明提出，政府要严格执行常委会批准的投资项目计划，同时要认真贯彻《条例》，建立和完善相关机制，保证有限的财政资金真正用在刀刃上，对计划执行中发生的重大变更，要按照《条例》规定及时向市人大常委会报告。
　　一定要保证人民群众对投资项目资金使用的知情权、监督权，市人大常委会副主任栗培青强调，作为公共财政资金，一定要取之于民，用之于民，对计划中安排的全市人民群众普遍关注的22所中小学建设项目、关系外来民工就业问题的劳动力市场建设项目，一定要保证资金到位，保质保量按时完成，切实解决入学难问题，规范外来民工就业工作，维护郑州的形象，给群众一个满意的交代。
　　政府要加强对投资资金使用情况的监督，保证资金使用效益，王志昂委员说。政府不能只管掏钱，还要关注资金使用的质量和效益，防止出现“豆腐渣”工程，使政府投资项目真正取信于民。同时，市人大常委会既然审查批准了政府投资项目计划，就要在计划执行过程中进行跟踪监督，保证严格执行，切实履行人大的监督职责。
　　司久贵委员提出，政府投资项目的编制一定要坚持以人为本的科学发展观，在今后政府投资项目的安排上，一定要优化结构，要充分体现“五个统筹”的要求。对政府投资项目进行审查和批准是市人大常委会的职责所系，开展这项工作就是代表和体现人民的利益和要求，就是维护人民群众的根本利益，抓好抓实这项工作是人大常委会作为民意机关的本质要求。
　　不少常委会组成人员在审议中提出，政府要积极推进投资项目编制和立项的改革，确定投资项目要广泛听取专家、市民和社会的意见，通过公开政府投资计划，增加透明程度，促进决策的科学化民主化。
　　要加大对政府投资项目的审计力度，常委会副主任王平提出。去年，常委会先后分别听取了市审计局执行《郑州市建设项目审计条例》情况的汇报和审计工作报告，从审计的情况看，政府投资项目确实是有水分的，今年42亿的政府投资是一个相当大的投资，政府的审计监督一定要跟上，特别是对重大项目的审计一定要提前介入，做好概算、预算、执行和竣工审计，保证全程监督，防止资金流失和浪费，更要防止腐败行为。

还仅仅是开端

　　在审议过程中，常委会组成人员普遍表示，市人大常委会根据《郑州市政府投资项目管理条例》的规定，对政府年度投资项目计划报告进行审查，并作出相应的决议，是常委会对重大事项和经济工作进行监督由程序走向实质的开端，体现了对人大工作的探索和创新，对市人大常委会提高监督水平，增强监督实效具有重要意义。而政府向市人大常委会报告年度投资项目计划，也只是一个开端，最根本的是政府要根据《条例》的要求，严格执行计划，加大监督力度，切实预防和杜绝超概算、超预算、超规模现象，保证有限的财政资金得到最有效地使用，取得最好的投资效果。
　　郑州市人大常委会主任郝建生表示，政府及其有关职能部门要以市人大常委会这次审查年度投资项目计划为开端，切实解决贯彻执行《条例》中存在的问题，人大常委会将依法行使职权，切实加强监督，盯紧政府的“钱袋子”。有了今年的良好开端，2006年市人大常委会对政府投资项目的监督将会更加深入，更加具体，向着实质性监督迈出更大的步伐。