（2007年4月24日）

同志们：
　　今年是监督法实施的第一年，这是做好人大工作十分重要的一部法律。监督法明确规定了人大常委会开展监督工作的形式：听取专项工作报告、计划和预算监督，执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职等。这些形式是大常委会监督工作取得效果的重要保障。如何运用好这些监督形式，把法律赋予人大常委会的监督职权行使到位，需要我们认真学习监督法，逐项进行研究。借此机会，我结合市人大常委会的实践，就如何按照监督法的规定搞好执法检查，谈几点意见。
　　一、提高对执法检查的认识
　　执法检查就是对法律、法规实施情况进行检查，是法律赋予地方人大常委会的重要职权。地方组织法第四十四条规定，县级以上地方人大常委会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。执法检查的目的和作用，就是保证宪法和法律、法规的实施，维护法律、法规的权威和国家法制的统一，促进行政机关依法行政、司法机关公正司法。社会主义法治的根本特征是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。“有法可依”，讲的是立法，是建立和完善社会主义法律体系；“有法必依，执法必严，违法必究”，讲的是执法，是法律的实施。法律的生命在于实施，有法不依，等于无法，甚至更坏，因为它不但破坏法的尊严和权威，而且损害人们对法的信任。因此，加强对法律、法规实施情况的监督至关重要。七届全国人大常委会委员长万里在总结全国执法检查经验时指出，“一定要抓好法律制定后的贯彻执行，这方面要下力量进行监督和检查。人大常委会要把制定法律和法律制定后的监督检查放到同等重要地位。”为此，全国人大常委会和地方各级人大常委会把执法检查放到了人大工作的重要位置，成为一种重要的、经常性的监督方式。郑州市人大常委会一向重视执法检查工作。市十二届人大常委会组成以来，共对16部法律、法规的实施情况进行了检查，取得了明显成效。经过认真总结，制定了《郑州市人民代表大会常务委员会执法检查工作规定》，使执法检查工作走上了规范化、制度化的轨道。
　　二、把握好执法检查的关键
　　执法检查工作的法律性很强，检查的主体、对象和形式都必须符合法律的规定，严格按照法定的程序进行。监督法对执法检查规定比较详细，市人大常委会执法检查工作规定经过对照监督法进行修订完善，不但符合监督法规定，而且结合郑州实际，增强了可操作性。对监督法和常委会的执法检查规定，大家都要认真学习，熟悉了解，这样才能做到依法开展执法检查。结合近几年市人大常委会开展执法检查工作的实践学习监督法，我认为搞好执法检查，真正使执法检查发挥应有的作用，必须把握关键、注重程序，在突出实效上下功夫。大的方面要注意三点：一是要坚持党的领导。年度执法检查计划以及执法检查中遇到的重大问题，常委会党组要及时向市委请示汇报，听取市委的意见，争取市委的支持。二是要摆正主体位置。“由谁检查”、“检查谁”，监督法规定得十分明确，执法检查的主体是各级人大常委会，执法检查的对象是法律实施机关。人大常委会在开展执法检查时，“一府两院”及其有关部门一般都陪同参加，这是接受人大常委会执法检查监督的体现，而不是联合检查。三是要集体行使职权。执法检查组检查结束后，要坐下来、交流分析，集中执法检查组全体成员的意见，形成执法检查报告。在执法检查的具体操作中，要把握好以下七个环节：
　　（一）选准执法检查题目。题目选准了，执法检查取得实效就有了基础。选准题目包括两方面的内容：一是选好检查的法律、法规；二是选好检查的重点。目前现行有效的法律有几百部，法规更多，我们不可能每年对每一部法律、法规组织执法检查，只能抓住关系改革发展稳定和法律、法规实施中的重大问题，抓住与人民群众切身利益密切相关的热点难点问题，有针对性地进行执法检查。具体到某一部法律、法规的检查，也需要明确检查的重点内容，有的放矢，才能增强执法检查的针对性和实效性。2005年，郑州市连续发生损害农民工权益的案件，媒体不断报道，社会反映强烈。市人大常委会抓住这个问题，开展了对国务院《劳动监察条例》和《河南省劳动保障监察条例》实施情况的检查，在检查中把用人单位的证照是否齐全、是否与农民工签定劳动合同、是否拖欠农民工工资、是否有使用童工现象，和有无殴打、体罚、限制农民工人身自由等情况列为执法检查的重点。这几个方面，既是国务院《劳动监察条例》和《河南省劳动保障监察条例》规定的重要内容，也是保障农民工权益的关键问题，对保证执法检查取得实效起到了重要作用。
　　执法检查题目选得准不准，关键在常委会各工作机构。按照郑州市人大常委会执法检查规定，常委会各工作机构要对有关法律、法规的实施情况进行调查研究，于每年年底前向常委会提出下一年度执法检查题目的建议，包括检查的法律、法规名称，检查的理由、重点和时间安排等。由常委会办公厅统一汇总，提交主任会议审定，形成常委会年度执法检查计划。所以，基础工作还在常委会各工作机构，题目选得准不准，取决于常委会各工作机构的调查研究工作做得扎实不扎实。常委会各工作机构除了平时要搞好调研，全面掌握情况外，在确定执法检查的题目和重点时，一定要明确执法检查的指导思想，这就是监督法规定的，围绕“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”选题目。要从实施中存在问题较多的法律、法规中选题目，而不是哪部法律、法规实施得好，才检查哪部。另外，还要了解和把握上级人大安排的执法检查，增强上下级人大执法检查的一致性；要主动与“一府两院”有关部门沟通，了解“一府两院”年度工作的有关安排；要广泛征求人大代表和代表专业活动组的意见；要搜集群众来信来访中对依法行政、公正司法反映的突出问题。指导思想明确，再综合以上几个渠道提供的信息，经过深入的分析研究，确定的年度执法检查题目和重点，就可以避免随意性，提高执法检查的实效。
　　（二）定好执法检查方案。执法检查是一项非常严肃的工作，如果匆忙确定、草率进行，不但耗费精力、劳民伤财，还难以收到好的效果。因此，在组织执法检查活动时，常委会相关工作机构要精心策划、周密安排，提前制定执法检查方案。一般情况下，执法检查方案应报常委会主管主任及常委会主要领导同意，必要时需经主任会议审定。执法检查方案应当包括执法检查的指导思想、重点内容、检查组的组成和分组情况、检查的时间、地点、步骤和方式、检查的具体要求和其他需要说明的事项。制定执法检查方案要从实际出发，每次检查的内容不宜过多，一般集中在一两部法律、法规的实施情况和实施中的突出问题上。每年执法检查的的数量不能太多，全国人大常委会2007年安排的执法检查只有三项，但要求很严，这对我们是个启示。安排的过多，就容易出现不深不透、甚至走过场的情况，达不到检查的目的。我们现在进行的执法检查，往往是一两天时间，听听汇报、走走看看，有些参加执法检查的同志连检查的法律、法规的内容都不了解。这种检查只能说是低层次的，甚至不能说是严格意义上的执法检查，这是需要我们注意的。执法检查方案经过批准后，应当在执法检查开始前20天，由常委会办公厅书面通知法律实施主管机关及有关下一级人大常委会，并由常委会相关工作机构通知检查组全体人员，提前做好准备工作。
　　为了使执法检查方案切合实际，常委会相关工作机构需要加强以下工作：一是在方案制定前，要采取听汇报、实地考察、召开座谈会、问卷调查、开通热线电话等形式深入调查研究，广泛了解群众的意见，找出法律、法规实施中存在的突出问题，确定执法检查的重点。二是广泛收集相关资料，如涉及该法律、法规实施的部门、单位、对象名录、可供检查的现场名录、必要的专业方面的知识、可能遇到的深层次问题等等。三是周密考虑安排检查的内容、重点、参加检查的人员和检查的步骤与方法。四是如果分组进行执法检查，在工作任务安排上，各组的检查内容应有所侧重。对检查实施过程中可能遇到的问题要有应对预案。
　　（三）选好执法检查人员。人大常委会是执法检查的主体，执法检查组是执法主体的代表。执法检查组的水平如何，能不能发现问题、能不能提出高质量的建议，直接决定执法检查的成效。监督法第二十四条规定，要按照精干、效能的原则，从本级人大常委会和专门委员会组成人员中确定执法检查组的组成人员，并可邀请本级人大代表参加。在具体实践中，有三个问题需要注意：一是重视组成人员的广泛性，邀请本级人大代表参加执法检查要注意面，不能总是那几张老面孔，同时要注意邀请在基层一线工作的人大代表参加。二是重视组成人员的专业性，执法检查的目的是发现问题、提出建议，促使问题解决，“外行查内行”必然是“雾里看花”，很难发现问题。选择检查组成员要注意对检查内容的熟悉程度和专业知识。三是组成人员不要过多，一般每个执法检查组7到8人即可；根据检查的需要，可组织一个组或几个组进行，组长要由常委会主任、副主任担任，副组长由常委会有关工作机构的主任或相关常委会组成人员担任。
　　在执法检查活动开始之前，要组织执法检查组成员学习所检查的法律、法规，进行动员，讲明执法检查的目的、重点和要求。现行法律、法规这么多，要求执法检查组成员对每一部法律、法规都非常熟悉和精通是不现实的。而不熟悉相关的法律、法规就参与检查，势必造成检查中的盲目性，难以发现深层次的问题，提不出高质量的意见和建议，也难以对有关部门的执法工作状况作出正确的观察、判断和评价，从而影响执法检查的效果。因此，参加执法检查的同志必须首先熟悉相关的法律、法规。执法检查之前，常委会有关机构还要注意收集整理一些相关法律、法规知识和案例等印发检查组成员，以便正确理解相关法律、法规的基本内容和关键条文。
　　（四）运用好执法检查方式。当前，我们普遍采用的方法是听取汇报、实地察看、座谈总结。这些方法是有效的。但是，如果执法检查前打了招呼，检查时被检查对象让看什么就看什么，选的都是好的典型，你还能看到真相、听到真话、掌握实情吗？很难！发现不了问题，找不到产生问题的原因，当然也就提不出切实可行的建议和意见。这种执法检查不但群众反感，参加检查的常委会组成人员和人大代表也不满意。克服这种走过场的做法，必须选择好检查方式，综合运用多种方式进行检查。按照监督法和市人大常委会执法检查工作规定，执法检查组在进行执法检查的过程中，可以采用听取汇报、询问、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察、调阅案卷、查看文件等多种方式，具体到每次执法检查应采取哪几种方式，要根据执法检查的题目、对象、特点确定，这对我们组织检查的工作机构的工作水平也是一个检验。不管采取哪几种检查方式，目的只有一个，就是发现问题，增强执法检查的效果。2005年市人大常委会组织开展的对国务院《劳动保障监察条例》和《河南省劳动保障监察条例》的执法检查，除了认真听取市政府的工作汇报外，把更多的时间和精力用于广泛听取意见和深入查看真实情况。一是召开人大代表、用工单位负责人、农民工代表等多种类型的座谈会听取意见。二是进行明查暗访，既在“明处”检查用人单位的各种证照是否齐全和与农民工签定劳动合同情况，又深入工地、走进工棚，对现场劳作的农民工进行暗访，发现了一些不容忽视的问题。三是注意检查验证，对接受检查的用工单位，不仅听他们说的怎样，更要检查做的如何，通过现场查看、对照用工合同和工人，发现了用工单位少签用工合同的问题。正是综合运用了多种检查方式，掌握了翔实的第一手资料，执法检查组提出的意见和建议合法合理，操作性强，有效地推动了国务院《劳动保障监察条例》和《河南省劳动保障监察条例》在全市的贯彻执行。
　　（五）写好执法检查报告。执法检查报告体现执法检查的成果，执法检查报告质量的高低，直接反映执法检查活动开展的好坏。按照监督法规定，执法检查报告要由主任会议决定列入常委会会议审议。现在一些执法检查组形成的执法检查报告，总共三两页，读起来象流水帐，很大的篇幅讲谁参加检查、看了什么、肯定成绩，指出的问题、提出的建议又往往是从政府汇报中摘抄下来的，执法检查组成员提出的意见建议不知道丢到哪里去了。这样的报告，实在谈不上质量，对执法部门的整改也难有帮助。
　　高质量的执法检查报告，不但要有检查内容，更重要的是要指明问题，集中反映检查组的意见、建议。按照监督法和郑州市执法检查工作规定，执法检查报告应由五部分组成：一是对所检查的法律、法规实施情况的总体评价；二是法律、法规实施中存在的主要问题及原因分析；三是改进执法工作的主要建议；四是对法律、法规本身需要修改、补充、解释的建议；五是执法检查组认为应当报告的事项。写好执法检查报告，从制定方案时就要明确起草人，提前了解情况，详细记录检查组成员提出的问题和建议，在报告中忠实地加以反映。有多个执法检查组的，每个组都要形成书面意见，交负责起草执法检查报告稿的同志进行综合，再经执法检查组的同志研究通过。执法检查组组长要切实负起对报告进行研究、修改和审定的责任。
　　（六）抓好执法检查审议。按照监督法规定，执法检查报告经主任会议决定列入常委会会议审议议程后，要在常委会会议上做报告。对法律、法规实施情况报告和执法检查报告的审议，同常委会对其他议程的审议一样，是提高常委会会议质量，保证执法检查取得实效的重要环节，必须给予高度重视。搞好审议，除加强培训，提高常委会组成人员的素质外，一是要提前把“一府两院”对法律、法规实施情况的报告和执法检查报告送到组成人员手中，这一点我们已经强调过多次，“提高常委会会议质量的办法”也有明文规定，一定要按照规定做。二是常委会组成人员收到材料后，一定要认真细致地阅读，进行必要的调研，听取自己所联系的人大代表和周围群众的意见，而不能将材料束之高阁，不管不问，开会时仍是一无所知。要撰写发言提纲，在常委会上做审议发言，是非常严肃的，每一位常委会组成人员都要认真对待，不能临时动议，随便说几句了事。有不少组成人员有写发言提纲的好习惯，应该大力提倡，写发言提纲的过程，也是一个加深思考、分析提高的过程，可以使审议发言更全面、更有条理、更有深度，有利于提高审议效率和质量。三是要革新审议形式，综合运用小组、联组、大会审议和专题审议等形式，充分发扬民主，让大家充分发表意见。四是“一府两院”要做好关于法律、法规实施情况的报告，报告的内容要翔实，有情况、有分析、有成绩、有不足、有措施。报告时态度要端正，按照有关法律规定，该由谁来报告谁就来报告，确有特殊情况的，一定要向常委会组成人员解释清楚。“一府两院”在准备报告时，可根据报告内容积极运用先进的多媒体技术，提供图片、影像等资料，使报告更形象，更生动，深化组成人员对报告内容的了解。五是搞好对“一府两院”的报告和执法检查报告的表决，每一位常委会组成人员都要按照实事求是、客观公正的原则，行使好表决权。
　　（七）搞好审议意见办理。常委会审议意见和执法检查报告的交办，需要把握好两个关键：一是形成一个好的审议意见。审议意见是人大常委会对执法检查的最终成果，也是“一府两院”整改工作的依据。审议意见必须内容客观、问题准确、意见可行，“一府两院”才能有针对性地整改。形成一个好的审议意见，常委会组成人员要有高水平的发言，这是前提条件；另一方面，会议工作人员要认真记录组成人员发言，进行综合分析，客观真实地反映审议成果。二是有关法律实施机关的领导和有关人员要到会听取意见、介绍情况、回答询问，了解组成人员的发言和审议意见形成过程，便于进行落实整改。三是搞好执法检查报告和审议意见的交办。由常委会分管领导和相关工作机构负责人当面交办，是我们行之有效的做法。按照监督法规定，审议意见要连同执法检查报告一并交办，我们要认真落实。审议意见和执法检查报告交办后，“一府两院”及其相关部门的分管领导和负责人要认真研究办理。四是常委会有关工作机构要跟踪督办。这里需要强调的，是要把握办理的时限和相互的沟通。按照监督法规定，“一府两院”及其相关部门在收到执法检查报告和审议意见后，六个月内向人大常委会提出整改情况的报告；报告提交前要与常委会有关工作机构沟通，征求有关工作机构的意见进行修改；常委会有关工作机构在执法检查报告和审议意见交办三个月内，要检查相关部门的整改情况，进行跟踪监督，并督促法律、法规实施主管机关在规定时间内向常委会会议提出整改情况的书面报告。
　　三、加强对执法检查的保障
　　保障执法检查顺利进行，取得预期效果，常委会相关的工作机构必须加强协作，互相配合。办公厅要做好执法检查的交通、生活服务工作；选工委要做好邀请代表的工作；执法检查涉及到的工作委员会要发挥综合协调作用，搞好执法检查活动中各个环节之间的衔接。此外，还要强调几个问题：
　　（一）加强调研。我们强调调查研究，因为它是了解情况、掌握情况的根本途径。毛主席说“没有调查研究就没有发言权”。调查研究对于人大工作具有特殊的意义，常委会各工作机构都要搞好调查研究。就执法检查来说，要搞好两个方面的调查研究。一是日常的调查研究。常委会各工作机构要结合自己的工作开展调研，不仅部门要搞好调研，还要组织代表专业组搞好调研，发挥人大代表的作用，对本部门职权范围内的相关法律、法规及其实施情况，熟悉了解，心中有数，不能要检查时“临时抱佛脚”。二是执法检查前的调查研究。在执法检查活动开展前，相关工作机构要结合执法检查的内容，在平时了解情况的基础上，深入到基层、部门进行更深层次的调研，核实情况，深化认识，以使检查时肯定成绩客观实在，指出问题一针见血，提出建议切实可行。
　　（二）扩大宣传。监督法强调监督工作必须公开，人大常委会开展执法检查的过程也是宣传法律、法规的过程。加强对执法检查的宣传，一方面要通过执法检查组宣传，另一方面要通过新闻媒体宣传。这就需要扩大新闻媒体对执法检查的参与度，利用信息传播渠道，宣传法律、法规，扩大执法检查的影响。同时，要注意将人大监督与舆论监督结合起来，有利于形成执法检查的社会效应，扩大执法检查的效果。我们要重视新闻媒体在执法检查中的作用，在坚持以正面宣传为主的同时，对严重违法违纪的案件或行为，也要予以公开曝光和跟踪报道；对一些社会关注、群众关心的热点问题要进行集中、系列报道，增强执法检查的透明度，使执法检查收到良好的社会效果。
　　（三）搞好结合。法律赋予人大常委会的各种职权不是相互孤立的、割裂的，只有结合起来使用，才能发挥出最大的作用。执法检查也是这样，要增强执法检查的实效，应该把执法检查与其他监督形式有机结合起来，推进“一府两院”改进工作。一是把执法检查与讨论决定重大事项结合起来。如2005年市人大常委会把《政府投资项目管理条例》执法检查与审查批准政府年度投资项目计划结合起来，强化了对政府投资资金使用的监督，使人大常委会讨论决定重大事项和对财政的监督从程序走向了实质。二是把执法检查与立法工作结合起来。2005年我们把《义务教育法》执法检查与《郑州市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》的立法工作相结合，通过立法使执法检查中发现的问题得到解决和规范，效果就很好。三是把执法检查与代表活动结合起来。执法检查要重视发挥人大代表的作用，要组织代表通过视察、代表专业组活动，提出对执法工作的意见和建议。四是把执法检查与群众监督、舆论监督结合起来。通过公布监督举报电话、接待群众来信来访等方式，征求广大市民的意见和建议，使执法检查具有更广泛的群众基础。按照监督法的规定，常委会年度执法检查计划，每次执法检查后常委会的执法检查报告及审议意见，“一府两院”对其研究处理情况的报告，都要向社会公布，接受社会的监督。至于采取何种形式向社会公布，需要在我们日常的工作中做进一步探讨。
　　以上讲的是我通过学习监督法，对搞好执法检查工作的一些认识和思考。希望能给大家带来一些启发，我们共同努力搞好人大常委会的执法检查工作。