市人大常委会主任  白红战

同志们：
　　地方立法是宪法和法律赋予有立法权的地方人大及其常委会的一项重要职权，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，担负着促进和保障地方经济社会发展和完善中国特色社会主义法律体系的重要责任。党的十七大对全面落实依法治国方略、加快建设社会主义法治国家作出了新的部署，明确提出要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。这对我们进一步做好地方立法工作提出了更高要求。下面，我就如何以科学发展观为统领、努力提高地方立法质量讲几点意见。
　　一、充分认识做好新形势下地方立法工作的重要意义
　　宪法和法律赋予我市人大及其常委会立法权以来，在市委的正确领导下，在市政府及有关方面的大力支持下，市人大常委会坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全市工作大局，制定了84件地方性法规，其中，现行有效的地方性法规66件，为全面建设小康社会、推进我市跨越式发展提供了有力的法制保障。但是，面对新的形势和任务，我们也要清醒地看到，我市的地方立法工作还存在差距和不足。主要是：对地方立法的重要性认识不够，立法观念相对滞后；立法工作还不完全适应科学发展观的要求，地方特色不够明显；在法规的体例和内容上，照抄上位法规定或照搬外地做法仍比较普遍；法规清理工作滞后，存在“重立法、轻清理”的现象；立法质量有待进一步提高等。我们一定要从深入学习实践科学发展观的高度，从维护社会和谐稳定的高度，从以人为本、关注改善民生的高度，从善于将党的主张转变为国家意志的高度，充分认识做好新形势下地方立法工作的重大意义，切实增强责任感和使命感，进一步加强和改进地方立法工作，推动我市地方立法工作迈上新台阶。
　　(一)加强地方立法工作是促进科学发展的重要保障。立法属于上层建筑的范畴，它既要反映经济基础的现状，体现时代特征，同时又对经济社会发展起着重要的支撑和保障作用。在深入学习实践科学发展观的新形势下，立法工作必须坚持以科学发展观为指导，同时又要为科学发展观的贯彻落实提供有力的法制保障。科学发展的要求需要立法来强化，科学发展的积极性需要立法来引导,构建有利于科学发展的体制机制需要立法来规范。正是从这个意义上讲，立法工作在贯彻落实科学发展观中具有重要作用。我们应当正确认识做好地方立法工作的重要性，这也是新时期地方立法工作所担负的重大任务。
　　(二)加强地方立法工作是构建和谐社会的重要基础。和谐社会首先是民主法治的社会。民主法治既是和谐社会的重要特征，又是和谐社会建设的重要保障。构建社会主义和谐社会，必须健全社会主义民主法制，积极发挥法制建设在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。没有健全的法律制度，没有公民法治意识的普遍提高，没有法律法规的正确实施，就不可能有社会的公平正义、和谐稳定。而民主法治的实现，必须以立法为基础。我们必须充分认识做好立法工作在维护社会和谐稳定方面的基础性作用，在加强经济领域立法的同时，更加重视社会领域立法，依法确定利益主体，界定利益范围，指导利益分配，协调利益关系，为实现社会和谐稳定提供可靠的法制保障。
　　(三)加强地方立法工作是推动我市跨越式发展的重要手段。立法工作一个重要的功能，就是将实践中的成功经验和做法上升为法律，来引导、规范和保障经济社会全面、协调、可持续发展。今后一个时期，是我市大力推进跨越式发展新三年行动计划，加快建设“三化两型”城市的重要时期，特别是面对全球金融危机的影响，我市经济社会发展面临着很大困难，保持经济平稳较快发展的任务异常艰巨，全市上下正全力以赴“战危机、保增长”，经济发展正处于克难攻坚，爬坡追赶，奋力推进跨越式发展的关键时期。在这样的形势下，更需要我们进一步解放思想，大胆探索，针对经济社会发展中的突出问题，尽快制定急需的法规，确保各项应对措施的落实，为实现我市经济社会跨越式发展创造有利的法制环境。
　　二、牢牢把握地方立法工作必须遵循的基本原则
　　全面贯彻党的十七大精神，进一步做好新形势下的地方立法工作，必须在实践中遵循立法工作的基本原则，完善各项行之有效的制度，坚持从实际出发，着眼全局，突出重点，提高质量，体现特色。在具体工作中要着重把握好以下几条原则：
　　第一，必须坚持党的领导。社会主义法制是社会主义制度的重要组成部分，地方立法必然反映和体现社会主义的本质要求。在编制立法规划、制定立法计划和开展立法工作中，必须始终坚持正确的政治方向，做到坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。这是做好立法工作的一条重大政治原则。在这一点上，任何时候都不能有丝毫动摇。在具体工作中，必须自觉地服从服务于党和国家的工作大局，善于把党的主张通过法定程序上升为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。在立法规划、立法计划的制定，以及立法过程中遇到的重大问题，都要及时向市委报告，确保制定的法规有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位，有利于发挥社会主义制度的优越性。
　　第二，必须坚持以人为本。以人为本是科学发展观的本质和核心。开展地方立法工作必须坚持以人为本、立法为民，正确把握和处理“公权力”与“私权利”之间的关系，防止“部门利益法制化”，维护法制的严肃性。我们的立法理念要从“重管理”向“重服务”转变，从“重管民”向“重治吏”转变，从“重公权”向“重私权”转变。注重保护管理相对人的合法权益，规范和约束政府的行政行为。要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为开展地方立法工作的出发点和落脚点，妥善处理各种利益关系，使立法真正反映民情、体现民意、顺应民心。
　　第三，必须坚持法制统一。坚持和维护社会主义法制统一，是维护国家统一的根本保证。这条原则既是社会主义法制建设的一条基本原则，也是地方立法工作的基本原则。因此，必须依照法定权限、法定程序立法。一方面，地方立法不能涉及中央专属立法权，凡是只能由法律规定的事项，地方性法规不得涉及。另一方面，地方性法规不得同宪法、法律、行政法规和我省的地方性法规相抵触，同位阶的法也要相互衔接、和谐一致。
　　第四，必须体现地方特色。地方特色是地方立法的重要标志，也是地方立法的生命力所在。在坚持法制统一的前提下，地方立法的功效，就在于从当地的具体情况和实际需要出发，通过立法解决本地区的实际问题。因此，我们要把精力用在了解和掌握郑州市的“市情”上，从我市实际情况出发，制定出真正具有我市鲜明地方特色、体现时代精神、可操作性强、能够解决实际问题、切实管用的法规。在具体立法工作中要做好“三篇文章”，一是做好细化的文章。对于国家和省仅有原则性规定的，要进一步细化和具体化。二是做好探索的文章。对于国家和省立法条件尚不成熟的，可以先行一步，为国家和省立法创造条件、积累经验。三是做好自主的文章。对于纯属我市地方性事务、国家和省不必要也不可能制定法律的，应当及时自主立法。
　　第五，必须突出立法重点。地方立法只有与经济社会发展进程相适应，才能推动经济社会又好又快发展。为了适应我市建设“三化两型”城市的需要，本届市人大常委会在开展立法工作中要突出三个重点。一是着力加强社会领域立法。立法工作要始终坚持群众利益高于一切，保障人民群众生活水平不断提高，督促政府及其有关部门更加积极主动地做好服务群众、维护群众利益的工作。要通过做好地方立法工作防止权力滥用，规范和约束行政权力，坚决避免和有效防止部门权力利益化、部门利益法制化。要切实解决民生问题，围绕解决就学、就业、就医、社会保障、住房保障等方面的实际问题制定相关法规，使人民群众特别是困难群众和弱势群体的合法权益得到保护。二是继续加强经济领域立法。经济立法要体现科学发展的要求，切实做到“三个着眼于”：一要着眼于促进经济运行的稳定性，既充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，又充分发挥政府的调节作用，为在发展中顺应调控、在调控中谋求发展营造良好法制环境。二要着眼于促进经济运行的协调性，加快制定和完善相关法规，促进消费投资出口相协调，推动三次产业发展相协调，为形成城乡经济社会发展一体化新格局提供保障。三要着眼于促进经济运行的持续性，突出加快“三化两型”城市建设、增强自主创新能力、加快节能减排等，抓紧制定、修订完善相关法规，促进发展方式转变，推动经济又好又快发展。三是积极探索生态领域立法。要体现可持续发展的要求，推动经济社会永续发展，要始终坚持人与自然和谐相处，切实把建设资源节约型、环境友好型城市放在“三化两型”城市建设的突出位置。
　　第六，必须坚持科学立法、民主立法。科学立法、民主立法既是认识论与方法论的统一，又是保证立法质量的重要途径。多年以来，市人大常委会在立法工作中一直在积极探索和不断实践科学立法、民主立法的有效形式和途径。如：成立法律咨询委员会、举行立法听证会、委托起草法规草案、向社会公开征求立法项目建议、深入开展立法调研和论证、向社会公布法规草案公开征求意见、开展立法效果评估等等，这些措施对集中民智，提高立法质量起到了重要作用。在今后的立法工作中，我们还要不断探索和实践，积极探索新的科学立法、民主立法的方式和方法，要坚持做到，凡是我市制定和修订的地方性法规，在提交常委会审议通过之前，都要向社会公布公开征求意见；凡是制定的地方性法规涉及民生问题或与市民的切身利益有重大影响的问题，都要举行立法听证会。通过广泛发挥社会各方面的力量，不断提高地方立法工作的科学化和民主化水平。
　　三、努力以科学发展观为统领提升我市的地方立法工作水平
　　以科学发展观统领立法工作，既是社会主义法治的内在要求，也是提高立法质量的根本保证。地方立法工作深入贯彻落实科学发展观，首先，要改进地方立法的立法理念。立法工作要取得进展，就必须进一步解放思想，冲破旧有观念的束缚，要有敢闯、敢试、敢冒的勇气和精神，不断适应新形势、总结新经验、研究新问题，进一步更新思维方式，进一步提升思想观念，牢固树立“以人为本”、“立法为民”的立法理念。其次，要促进地方立法的全面发展。坚持以科学发展观统领立法工作，就必须紧紧围绕发展这个第一要务，从我市的具体情况出发，研究和把握立法规律，统筹城乡、区域、经济与社会、人与自然以及改革开放等各项事业的发展，把体现科学发展要求、维护社会公平正义、反映人民群众根本利益的方针政策和经验制度化、法制化，促进经济发展、社会进步和人的全面发展。第三，要确保地方立法的协调发展。立法是相关主体利益博弈的过程，因此，立法本身就是一个平衡、协调矛盾的过程。地方立法贯彻落实科学发展观，不但要发挥地方立法对于平衡社会利益与私人利益，维护和谐的社会经济秩序，促进社会整体利益的导向作用，用法律手段促进经济社会的协调发展，又要确保地方立法的整体协调性，保证法规内部的协调、同位阶法规之间的协调以及整个法律体系相互之间的协调。第四，要推动地方立法的持续发展。在地方立法中坚持可持续发展，必须坚持与时俱进，正确处理法律的稳定性与改革的变动性之间的关系，坚持“立、改、废”并重。既要积极探索创制性立法，及时把改革发展的成功经验用法的形式固定下来；又要适时修改不适应发展需要或与上位法相抵触的规定；同时，也要注意留有余地，为深化改革留下空间，使地方立法始终保持持续发展的动力。
　　坚持以科学发展观为指导，大力推进科学立法、民主立法，努力提高地方立法质量，是新形势对地方立法工作提出的新要求，也是我们每一位从事地方立法工作的同志应该思考的新课题。在具体立法工作中，要把好以下“七关”。
　　(一)把好立项关。搞好法规立项，是提高立法质量和立法效率的首要环节。把好立项关，一要发挥人大主导作用。对于政府部门提出的立法项目，常委会有关工作部门和市人大法制委、常委会法制室要加强必要性、合理性、可行性等方面的审查、论证，对于不符合科学发展观要求，带有明显部门利益倾向的立法项目，要做好协调、甄别工作，不能“带病”列入立法计划。二要拓宽立项渠道。要改变当前立法项目主要由政府部门提出的单一渠道，更多地向社会公众、人大代表、社团组织征集立法项目并予以公示，使法规立项能够充分反映民意、集中民智。三要坚持统筹兼顾。要立足建设法治国家、推进科学发展和构建和谐社会的实际，在项目的确定上做到统筹兼顾，适当向社会立法倾斜,向法规修改完善倾斜，向服务保障立法倾斜，向超前立法倾斜，向创制立法倾斜。在编制本届市人大常委会五年（2009-2013）立法规划中，常委会有关部门通过向全社会征集立法建议项目，向全体市人大代表发出征求意见函，组织专家论证，充分听取省人大常委会意见等形式，广泛听取各方面的意见和建议，并向市委报告，主动争取市委的领导和支持，使确定的立法项目更加科学合理，更好地体现民意，为做好本届常委会立法工作奠定了扎实基础。
　　(二)把好起草关。起草法规草案，是立法的一项基础性工作。法规草案的质量如何，直接影响着立法质量。一是要坚持法制统一、立法为民。法规草案设定行政许可应当从严、慎重，能通过其它途径解决的事项尽量不设许可;行政处罚的设定应当节制、合理,坚持惩罚与教育相结合，不得以罚代管、滥设处罚。二是要突出地方特色。不照抄照搬上位法，不追求“大而全”、“小而全”，尽量减少法规草案中的“号召性”、“倡导性”条款，只要管用，需要几条写几条，能定几条定几条，增强立法的针对性、可操作性和解决实际问题的能力。三是要进一步规范部门起草工作。对政府部门起草法规草案的，常委会对口工作部门和法制工作机构应当提前介入，了解起草进展情况，及时发现和掌握法规草案的难点和焦点问题，为常委会审议创造条件。四是要积极尝试常委会工作部门起草法规草案。常委会工作部门在法规草案起草中要增强主动性,发挥应有的作用，对关系我市改革发展稳定大局的重要立法，积极尝试由常委会有关工作部门直接起草或者组织起草法规草案。五是探索推进委托社会专业机构起草法规草案。对一些公共性、综合性、专业性较强的法规以及涉及多个部门的法规，可以通过立法招标等形式,委托有专业优势又无直接利益关系的大专院校、科研机构等组织起草。
　　 (三)把好调研关。调查研究是起草、审议法规的必修课和基本功。一部符合实际、代表民意的良法，只能来自群众，来自实践，来自于对客观实际情况的了解、研究和把握。一是要突出调研重点。对于起草、审议的每部法规草案中的重点难点问题，起草和审议单位一定要深入开展调查研究，广泛听取各方面意见，特别是注意听取基层群众的意见，掌握第一手材料，吃透下情，准确把握法规调整的社会关系。对法规草案中争议较大的问题，要反复沟通协商、权衡利弊、集思广益，经充分论证后妥善处理。二是要保证调研实效。调研要切实做到深入实际、深入基层、深入群众，吃透实情，不搞“蜻蜒点水”式调研；要扩大调研主体范围，拓宽听取意见渠道，不搞“单一突破”式调研；要梳理分析调研信息，研究论证疑难问题，不搞“调而不研”式调研。要创新调研方法，方便群众参与,在充分调研论证的基础上，制定出符合客观规律、符合人民根本利益、切实可行的法规。
　　（四）把好审议关。法规审议是立法程序的中心环节。完善法规审议机制，提高审议质量和效率，一是建立法规隔次审制度。建立隔次审议制度，有利于常委会组成人员在相对充裕的时间内对法规草案作进一步研究,有利于常委会法制工作部门对法规草案进行系统审查，广泛征求社会各方面意见，并针对法规草案存在的问题进行调查研究，寻求解决办法。希望办公厅和法制室要合理安排常委会会议审议法规案的议程,使常委会会议的安排更加合理、科学。二是建立审议辩论制度。在审议法规草案时，对法规草案中的重大问题及有争议的个别条款，要注意引导常委会组成人员进行辩论，通过辩论弄清问题、求同存异、求得最佳解决方案，使制定的法规尽可能地体现多数常委会组成人员的意志。三是建立单项表决制度。在法规草案提交常委会会议表决环节，凡是常委会组成人员或人大代表对个别条款有较大分歧意见的，要尝试先就有争议的条款进行单独表决，然后再就整个法规草案进行表决的做法。通过改进表决制度，促进常委会组成人员有效行使职权，表达自己的真实意见，使立法工作更科学、更民主。四是要搞好统一审议。统一审议是地方立法工作的法定程序，是法律赋予人大法制委员会的一项职责。市人大法制委员会要切实履行这一职责，一方面要注意调动市政府法制部门、市人大常委会有关工作部门等各方面的积极性，妥善处理统一审议和发挥各方面积极性的关系；另一方面要发挥统一审议的作用，按照职权法定、程序法定、公开公正、有效监督的原则，对法规草案进行全方位审查，特别是对内容的合法性、法规的技术性、规范性等方面认真把关，剔除部门利益条款，做到权力与部门的责任紧密挂钩、权力与部门的利益彻底脱钩，使法规真正代表人民利益。
　　（五）把好协调关。立法的过程，是认识、协调和正确处理各种矛盾的过程。彭真同志曾形象地说：“立法是在矛盾的焦点上砍一刀。”协调处理立法中的矛盾，应当注意两点：一要审慎严谨。立法是给社会定规矩的，要充分考虑历史现实的因素，综合考虑各方面的利益诉求。涉及到部门职能划分的，要充分尊重政府的意见。二要科学民主。矛盾说到底还是利益问题，在矛盾协调过程中，要畅通利益表达机制，听取有关方面的各种不同意见，努力找到最佳的利益平衡点。
　　（六）把好实施关。法规的意义在于实施，我们制定地方性法规的目的，就是用法律手段调整社会关系，促进经济发展和社会进步，如果一部法规制定出来成为了“摆设”，那就失去了立法工作的意义。因此，我们要高度重视法规的实施工作，做到有法必依、违法必究。要按照《监督法》的规定，通过开展执法检查、视察调研等形式，加强对常委会通过的地方性法规实施情况的监督，推进法规的实施，充分发挥地方立法在促进和保障我市跨越式发展中的重要作用。
　　（七）把好评估关。在法规实施一段时间后开展立法质量评估，对法规的合法性、可行性等进行全面考查、评价，了解法的品质及其实施中存在的问题，有利于法规的修改、完善，有利于举一反三，提高立法工作水平。今年，市人大常委会决定采用“三结合”的评估方式（即政府部门自评、委托社会机构评估与市人大常委会审定相结合），委托郑州大学法学院对我市现行有效的5件法规进行研究评估，希望法制委、法制室认真组织开展好这项工作，探索出有益的经验。今后，常委会开展立法评估工作，一要增强计划。每年都要选择若干件法规进行质量评估，使这项工作实现常态化。二要突出重点。在评估项目选择上，要加强对关系我市科学发展和人民群众实际利益的法规的评估，促进立法质量的提高和法规有效实施。在具体评估内容的选择上，除进行法规整体质量评估外，还应考虑对法规中的热点问题进行专项评估。三要扩大民主。要注重发挥社团组织、科研院所和专业中介机构在评估中的重要作用，使立法质量评估更加科学、有效。四要注重评估效果的运用。针对评估中发现的问题，要及时向常委会提出“立、改、废”的建议，通过评估，健全立法程序，增强执法检查的针对性，不断提高立法质量，促进常委会制定的法规切实得到有效实施。
　　同志们！今年是中华人民共和国成立60周年，站在新的历史起点，做好本届市人大常委会的地方立法工作，任务艰巨，责任重大，使命光荣。让我们在市委的领导下，进一步解放思想，更新观念，以科学发展观为指导，不断探索科学立法、民主立法的新途径，努力开创立法工作新局面，为推动郑州跨越式发展，加快“三化两型”城市建设作出新的更大的贡献！