为全面掌握我市部门预算工作开展情况，进一步提高部门预算监督管理水平，加大市人大常委会对财政监督的力度。为此，我们对我市的部门预算工作开展情况进行了一次全面调研，具体情况如下：
　　一、目前我市部门预算工作开展的基本情况
　　我市本级部门预算编制的指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照建立完善公共财政体制的要求，进一步提高部门预算管理水平。部门预算编制要与国民经济和社会发展规划相适应，与单位履行行政职能及事业发展计划相适应，与我市财力状况相适应;进一步整合产业发展引导资金，集中财力确保我市重大产业项目和重点扶持项目的资金需求，促进经济结构调整和经济发展方式转变; 调整支出结构，切实保障和改善民生；从严从紧编制预算，建立厉行节约的长效机制，控制和降低行政运行成本;统筹安排预算资金，实行综合预算管理，切实提高财政资金使用效益；建立健全预算编制、执行、监督“三位一体”运行机制;进一步深化预算管理制度改革，提高预算资金分配、支付和使用过程中的规范性、安全性和有效性。
　　我市从1998年公、检、法、工商实行综合财政预算起，到2000年3家零基预算、2001年8家部门预算、2002年46家，再到2003年市级457家预算单位全面推开，经历了一个逐步探索、日益完善的过程，部门预算的编制和执行进一步规范，约束力和公平性得到进一步增强，财政资金使用效益进一步提高，部门预算管理工作呈现出有序推进、不断完善的良好局面。
　　2011年市本级纳入部门预算单位共492家，其中：一级单位106家，二级单位386家；全供单位414家，差供单位43家，自收自支单位35家。纳入部门预算67690人，其中：全供单位50259人；差供单位16879人；自收自支单位552人。
　　2011年市本级部门预算单位在职人数49651人，占纳入部门预算人数的73.35％；离休人数1035人，占纳入部门预算人数的1.53％；退休人数15988人，占纳入部门预算人数的23.62％；内退及其他人员1016人，占纳入部门预算人数的1.5％。
　　计划内在校学生人数208675人。实有中小学生人数92696人，其中：高中40637人，占中小学生人数的43.84％；初中47633人，占中小学生人数的51.39％；小学4426人，占中小学生人数的4.77％。
　　二、我市部门预算预算制度的建立和执行情况
　　（一）以精细化管理为手段，提高预算编制的科学性。运用信息化、专业化和系统化管理技术，改变粗放式管理的方式，实现对预算编制、预算执行等各环节的精确掌控，不断提高预算管理的科学性。
　　一是完善预算编制体系。进一步深化和完善预算编制制度改革，加强和规范市本级财政预算编制。具体编制程序：（一）同级财政正式发文确定具有编制预算职责的部门，提出编制年度预算具体要求；（二）部门按财政要求向下属单位布置编制本单位收支预算;（三）部门审核、汇总、分析基层单位的收支预算建议计划，编制部门收支预算建议计划并报同级财政；（四）同级财政综合部门上报预算，结合社会经济发展和财力情况制定本级预算草案，报同级政府和人大批准，完成本级预算编制。
　　二是不断细化部门预算编制。推进基本支出和项目支出预算编制的细化工作，按政府收支分类改革经济分类要求，细化公用经费和专项事业发展支出项目，按照行政五档、事业九档标准统一编制公用经费，逐步完善基本支出定额标准。
　　三是进一步提高部门预算的完整性。我市从2009年按照综合预算的要求，全面编制基金预算，要求各部门按照清理规范后的政府性基金项目范围，全面、准确反映各项基金收入来源，清晰反映基金支出总量、结构与方向。统筹安排预算内外资金，按照政府收支分类科目和国家有关文件批准的非税收入项目、收费标准，结合历年组织收入情况和预算年度增减变化因素，据实编制非税收入预算，全面完整地反映部门所有收入。2011年，根据《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预[2010]88号）要求，将除教育收费外，其余按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理，原通过预算外资金安排的支出改由公共预算安排，进一步提高了预算编制的完整性。
　　四是强化行政事业单位国有资产预算编制。按照工作需要、财力状况、资产存量和配置标准合理安排资产购置项目，形成资产管理与预算管理和财务管理有机结合的工作机制，推进资产管理与预算管理有机结合，实现资产的合理配置和有效利用。
　　五是强化政府采购预算控管。政府采购预算编制过程中，各预算单位根据《郑州市市级政府采购目录》中规定的货物、服务和工程采购项目以及大宗通用商品，按采购品目和数量、单价，拟订本单位年度采购计划，并按采购项目的名称、数量、规格、时间及拟定的采购方式，填报“政府采购预算表”，与部门预算一并编报。凡编入“政府采购预算表”中的采购项目，原则上均采用财政直接支付资金的方式。政府采购招标形成的合同单价，作为下年度核算同类支出项目金额的基准价格。同时，强化对项目真实性的审核，防止虚报项目的现象发生，不断增强政府采购预算约束力。
　　六是加强部门预算编制信息化建设。2004年，我市根据财政改革的要求和发展趋势，采用“部门预算编制系统”软件，实现了人工编制向依托软件编审的转变，编制工作的规范化、科学化和透明度明显提高。2010年以推广应用金财工程应用支撑平台为契机，加快推进财政信息化建设，市本级及各县（市）、区2011年度部门预算编制均使用预算管理1.0系统进行编制，初步实现了有效整合资源、提高工作效率、提升管理水平的目标。
　　（二）改进预算编制方法，细化基本支出预算编制。改变原来单一“基数加增长”的编制方法，实行零基预算和综合预算。在基本支出预算编制方面，通过定员定额管理基本实现了零基预算。
　　1、人员经费的编制。人员经费实行零基预算。严格按部门单位编制内实有人数和国家规定的工资政策及津补贴的有关规定执行，同时考虑预算执行过程中正常的增人增资、减人减资等调整变动因素。
　　2、一般商品和服务支出预算的编制。按照提高预算编制规范性、科学性、公平性和透明度的原则，考虑水电、燃油等物价上涨因素，2011年提高了公用经费定额标准。差供单位和自收自支单位一般商品和服务支出标准参照预算内标准水平，从财政专户拨款和其他收入中安排。
　　按经济分类编制预算试点改革单位根据以前年度部门预算安排情况，按照经济分类编制维持运转的常年性专款支出预算。
　　（三）进一步加强专项资金管理,提高资金使用效益。预算编制和执行过程中，通过不断调整和优化财政支结构，切实保障和改善民生，确保各项重点支出需要。
　　一是健全完善财政支出项目库。按照《郑州市财政支出项目库建设管理暂行办法》的要求，进一步加强项目支出预算管理，积极推进项目库建设，建立和完善项目预算管理模式，对项目支出内容进行细化分解，推行财政资金分配的因素化、标准化、数量化测算工作。所有纳入市级财政项目的预算项目均需填报《郑州市市级预算项目申报书》，其中，新增项目和项目金额在50万元以上的（含50万元），必须填报《项目评审报告》。市财政根据财力情况，按轻重缓急原则，从财政项目库中择优选择项目纳入部门预算。在编制2011年市本级部门预算时，明确市级预算单位项目库作为预算安排、执行中预算追加的重要依据。
　　二是加大专项资金整合力度。对现有部门管理的专项资金做进一步的整合精简,并对专项资金使用效果进行评估,结合形势变化和资金使用实效等情况,适时调整资金使用方向。对各部门新增的专项事业发展支出,如属于现有专项资金支持范围,在现有资金中解决，不再因事或因部门设立长期的专项资金。充分发挥各部门管理的专项资金使用的规模效益,把项目做成拳头,改变以往专项资金使用上“照顾面”、“撒芝麻盐”的习惯做法,避免将项目资金变成“费用”。
　　三是努力降低行政运行成本。“不过苦日子，要过紧日子”。从2005年以来，我市市级预算安排一直保持二个“零增长”和一个“严控”。即:专项事业发展支出中除市委市政府确定的重大支出,以及教育、科学、农业等法定增长的支出外,实行零增长；维持运转的常年性专款零增长。同时，严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设，大力压缩会议、车辆购置、接待等一般性支出，切实降低行政运行成本，将有限的预算资金向事业发展重点项目倾斜，向民生项目倾斜。
　　四是加强对专项资金的监督检查。各专项资金主管部门和财政部门按照职责,加大对专项资金管理使用的监督检查,健全事前审核、事中监控、事后检查相结合的全过程财政监督机制，对使用效益不高、损失浪费严重的专项资金,及时提出调整意见。
　　（四）强化部门的预算主体意识,认真做好部门预算编制和执行工作。一是不断强化各预算单位的主体意识。在部门预算编制和执行过程中,既要督促各主管部门切实承担责任,做好机关自身预算编制和执行工作外,还要积极承担起组织、指导、审核、汇总所属单位预算的职责，对所属单位提报预算的全面性、准确性、可行性进行把关,对预算编制和执行工作进行全程监管，形成财政部门和预算单位齐抓共管、紧密配合的良好氛围。
　　二是加大财政直接支付力度。对于支出经济分类中的会议费、燃修费、招待费、对企事业单位的补贴、基本建设支出、其他资本性支出等必须实行财政直接支付，对于市财政补助县（市）区的专项资金也将逐步实行直接支付的办法。同时，从2010年起对所有实行国库集中支付的市级预算单位全面推行公务卡结算制度，并将公务卡结算方式支出纳入直接支付方式。严格控制现金提取和授权支付比例。
　　三是强化预算约束。努力减少预算执行中的调整事项，预算执行过程中，除市委、市政府决定的重大政策和重点项目，以及上级明确要求市财政配套的项目支出外，其他事项原则上不进行预算调整。预算单位按照经费均衡支出的要求对部门预算安排的一般商品服务及常年性专项支出按月下达额度计划，并按照项目支出进度制定部门预算年度项目支出计划，落实项目支出时间及责任人。对于上年结转资金，6月底前完成支出；对于当年部门预算安排的专项资金，在11月底前完成支出，逾期未支出的，财政部门将选择急需项目，统筹安排完成支出。
　　四是严格预算监督管理。建立健全动态监控管理，进一步加大监控力度，扩大监控范围，严格防止违规操作和突击花钱的行为，增强预算执行监管。
　　（五）积极探索预算公开方式方法，逐步实现预算透明制度化。市人大常委会预算工作委员会连续两年选取部分预算单位部门预算草案进行初审。通过预算审查监督，进一步增强了预算的透明度，使预算监督制度不流于形式。有利于促使各预算单位在编制预算时，将主要精力集中放在加强财务管理，提高专项支出预算编制的科学性和准确性，加强对专项资金使用情况的监管上，进一步提高部门预算草案的规范性和透明度。二是加大市级预算公开力度，探索扩大预算公开范围。2010年在人代会上将市政府各部门预算汇总到款级科目，向人大代表公开，2011年人代会上将预算细化到项级科目，并将财政总预算和郑州市财政局部门预算向社会公布，督促预算单位做好预算信息公开工作。
　　三、目前我市部门预算工作开展存在的问题
　　随着部门预算改革的深入，财政支出供给范围“缺位”和“越位”的现象逐渐减少，透明、公平、细化的部门预算为预算审查和预算执行奠定了良好的基础，预算单位依法理财、增收节支的意识大大加强，预算的严肃性和约束力明显增强。但部门预算改革中也遇到不少问题和难点：
　　一是预算编制制度有待进一步健全。部门法律与预算编制原则相冲突。预算编制的原则上要求实行零基预算，但科技、教育、农业等法定支出有增长幅度或占支出比重的要求，实质上就是基数加增长，与零基预算的原则相矛盾。预算编制时间与财政年度不衔接。目前部门预算要求提前半年进行编制，但下一年度的工作任务、目标计划等，都是报经人大、政府批准后在年初进行布置，导致部门在编制收支计划时预计不准确，部分专项支出由于目标任务不具体，难以细化到具体项目和单位，影响年初预算到位率，也容易给预算执行留下“硬缺口”。
　　二是预算编制基础性工作有待进一步强化。缺乏科学的公用经费定额标准。现行的定员定额标准是根据历年的决算数据和当前的经济、物价水平测算出来的，类档线条相对较粗，虽然方便预算执行，但管理不够细化，无法全面反映不同部门单位的个性需求。如果特别强调细化部门单位分类分档，虽然能够加强预算管理，但定额标准涵盖的范围过窄，往往导致实际执行中频繁调整，预算分配的公平性也很难得到体现。如何科学合理的制定公用经费定额标准存在两难选择。项目库管理不够完善。目前部门预算项目支出编制虽实行了项目库管理，但列入项目库的备选项目缺乏充分的评审论证，随意性较强；项目日常管理与预算执行缺乏衔接，尚未实现良性滚动管理。
　　三是预算编制质量有待进一步提高。预算执行监督的结果没有充分运用到预算编制环节，预算管理的刚性不够。在编制项目支出预算时，还存在部分单位利用项目支出弥补单位运转经费等问题。个别部门直接代编所属单位预算,没有充分发挥基层单位作用,影响了预算编报的质量。
　　四、对开展部门预算工作的一些建议
　　随着财政预算的全范围覆盖，财政保障能力的不断提高，对部门预算编制的规范性、准确性和科学性，对部门预算执行的严肃性、合法性和安全性，都提出了新的更高的要求，下一步，将继续深化部门预算改革，努力提高预算管理的科学化、精细化水平。
　　一是从源头上加强预算管理。严格预算监督管理，始终坚持量力而行、量入为出、收支平衡的原则，对预算部门单位的所有支出必须按法定程序纳入部门预算统筹安排。进一步调整和优化支出结构，保工资、保运转、保稳定，加大财政对惠及民生的公共服务领域的保障力度。大力压缩和严格控制一般性支出，努力降低行政运行成本，集中财力办大事、办实事，不断提高财政资金的使用效益，促进实现依法行政，依法理财。
　　二是夯实预算编制基础工作。建立健全“两库一体系”，将基础信息库和项目库作为部门预算的编制基础，将集中编报转为日常动态更新，提高预算编制效率和编制质量。按照细化部门预算编制的要求，结合行业工作特点，探索制订更为科学的、合理的公用经费定额标准，完善基本支出分类分档定额标准体系。进一步健全完善财政支出项目库，探索项目前期评审的方式方法，逐步实现项目库管理和预算执行的衔接，实现项目库滚动管理。完善项目支出分类方法，研究建立项目支出标准定额体系，提高项目支出预算管理的标准化水平。
　　三是要进一步完善和健全预算编制体制和制度。重点解决预算编制时间与财政年度不衔接问题，保证部门编制收支计划的完整性，使预算编制更加精确化、科学化，只有这样，才能使预算编制的严肃性和约束力体现出来，也更加有利于预算执行的透明和规范，不给预算执行留下“缺口”。
　　四是强化预算约束。严格控制预算执行中的追加事项。提高预算支出均衡性。进一步扩大财政直接支付范围，加大对财政支付方式的审核，对会议费、燃修费、招待费、对企事业单位的补贴、基本建设支出、其他资本性支出等必须实现财政直接支付。强化资金监管，转变重要钱、轻管理的观念,健全完善预算管理内控机制,堵塞财务管理漏洞。
　　五是进一步推进预算公开工作。细化报送市人大审议的预算内容，加大市级预算公开力度，探索扩大预算公开范围，研究预算公开的具体措施和步骤，建立健全预算信息公开工作协调机制，加强与同级政府信息公开主管部门、人大、审计等部门的沟通协调，逐步实现预算透明制度化。