近年来，我市县乡财政收支规模不断扩大，财政实力明显增强，有力地支持了经济社会事业发展。根据市人大常委会工作要求，为了深入了解我市县乡财政状况，分析研究县乡财政改革发展，发挥公共财政作用，市人大常委会预算工作委员会会同市财政局，从今年8月份开始，重点调研了新郑等6个县（市）的财政状况，对我市6个县（市）的财政状况进行了一次全面细致的调查摸底，以县域经济发展、县乡财政运行状况、县乡财政困难及债务状况等为调研重点，分别采取召开县（市）区人大、财政工作座谈会，填写财政状况调查表、查阅有关资料、召集财政等部门分析调研结果等形式，历时2个多月，比较全面的掌握和了解了目前我市6县（市）县乡财政状况的基本情况。9月27—28日，市人大常委会预算工委又专门组织了部分市人大常委会委员和省、市两级人大代表，深入到我市新郑市、中牟县，详细听取了当地县（市）政府的工作汇报。通过调研，我们有针对性地提出了如何深化我市财政体制改革，增加财政收入，化解债务风险等方面的意见和建议。现将这次调研情况汇报如下：
　　一、六县（市）县乡财政基本情况
　　截止到2006年底，6县（市）现有人口413.2万人，其中：农村人口309万人，城镇人口104.2万人；地区生产总值1114亿元，其中：第一产业增加值68亿元，第二产业增加值748亿元，第三产业增加值298亿元。
　　2006年，6县（市）地方财政收入完成490939万元，增长28.75%；财政支出完成518139万元，增长30.16%。2006年6县（市）收入总量达49亿元，比上年净增11亿元。6县（市）101 个乡镇、办事处中有63个乡镇财政收入超1000万元， 33个乡镇收入超收2000万元，9个乡镇收入超收3000万元，6个乡镇收入超收4000万元。
　　2006年，6县（市）财供人数116592人，其中：行政人数20138人，占比重17.3%；教师人数44640人，占比重38.3%；其他事业人29817数人，占比重25.6%；离退休人数21997人，占比重18.8%。
　　2006年，县（市）财力542268万元，人均财力4.7万元。其中：巩义市财力135729万元，人均6.6万元、中牟县财力55300万元，人均2.4万元、荥阳市财力79688万元，人均4.3万元、新郑市财力81248万元，人均5万元、登封市财力98246万元，人均5.7万元、新密市财力92057万元，人均4.4万元。
　　二、六县（市）县乡财政运行情况
　　1、县乡经济财政良性循环，财政收支规模不断扩大，财政实力明显增强，预算执行情况良好。
　　一是经济发展带动财政收入持续稳定增长。近年来，在市委、市政府的正确领导下，各县（市）紧紧抓住跨越式发展的机遇，充分利用扩权县（市）的有利条件，大力发展县域经济，各级各部门采取积极有效措施，努力克服国家宏观调控的影响，把握大局，优化环境，主攻外向，激活内源，统筹兼顾，协调发展，县（市）经济持续健康快速发展。2006年6县（市）地区生产总值1114亿元，比上年增长24.32%（现价），工业增加值完成501亿元，比上年增长24.7%；全社会固定资产投资567.4亿元，比上年增长46.3%；社会消费品零售额310亿元，比上年增长16.6%。经济发展带动财政收入持续稳定增长，2006年6县（市）地方财政收入完成490939万元，增长28.75%。其中：一般预算收入完成427640万元，增长21.43%；税收收入完成279710万元，增长27.22%，增值税、营业税、企业所得税等主体税种完成194495万元，增长23.12%，非税收入完成147930万元，增长11.79%。
　　二是财政收入规模进一步扩大。2006年，6县（市）财政部门采取积极有效措施，积极推动县域经济加快发展，强化收入征管，财政收入增长较快。6县（市）除巩义市外，其余5个县（市）财政收入增幅均超过25%，其中登封市增长42.86%。在财政收入高速增长带动下，县（市）区财政收入规模进一步扩大，6县（市）财政收入除中牟县完成3.6亿外，其余均超7亿元，其中：登封市超10亿元，巩义市超12亿元。
　　三是财政收入结构进一步优化。2006年，6县（市）税收收入占一般预算收入的比重为65.41%，同比提高2.98个百分点，其中：巩义市、荥阳市、中牟县分别比上年提高了4.47个百分点、15.01个百分点、8.66个百分点，财政收入结构进一步优化，财政收入质量进一步提高。
　　四是财政支出进度高，重点支出得到有效保障。2006年，6县（市）财政支出完成674398万元，为预算的95.35%，比上年提高1.59个百分点，财政支出进度加快。6县（市）除新郑外均比上年有所提高。6县（市）财政部门积极调整支出结构，加强资金调度，加大对新农村建设和企业自主创新的投入力度，按时兑现“两免一补”资金，及时拨付新型农村合作医疗资金、农村低保资金等，农林水事务支出、科学技术支出、教育支出、社会保障和就业支出增长较高，保障了农业、教育、科技、社保、医疗卫生等法定支出和重点支出需要。
　　2、财政运行中存在的问题。
　　一是县域收入结构不尽合理。2006年县（市）税收收入占一般预算收入比重为65.41%，虽然同比提高了2.98个百分点，但低于全省4.02个百分点，低于全市8.28个百分点。除登封、新密超过70%外，其他4个县（市）均低于70%。其中：巩义市仅达57.28%，荥阳市为60.01%，非税收入所占比重偏高。
　　二是由于各部门经济信息共享度不高，影响税收征管。近年来，我市各级财税部门不断强化税收征管，严格依法治税，有力地促进了税收收入的持续稳定增长。但由于涉税信息平台建立较晚，特别是县（市）涉税信息平台起步更晚，无法实现税源信息交换与共享，税务、工商等部门相互联动机制不完善，导致涉税信息不畅、涉税源头控管不严、税收征管不到位，偷漏税现象依然存在。
　　三是财政收支矛盾突出。一方面由于收入结构不尽合理，税收入所占比重较低，税收规模相对较小，同时，由于财政体制原因，增收不增财力。（1）中央财政集中财力较多。增值税大头归中央，增收越多对中央贡献越大，中央返还增量部分省财政又降低返还系数；2002年实行所得税共享以后，中央分成60%。（2）省财政从2004年对地方财政的主体税种营业税、企业所得税、个人所得税核定基数，增收部分上解20%，仅2006年，6县（市）就上解省财力13032万元。另一方面，增人增资以及法定支出和重点支出必需保障，且要保持较快增长，财政收支矛盾仍较突出。
　　四是乡级财政运行中存在较多问题。主要表现在：一是财政收入稳定性较差，财源结构单一。6县（市）大部分乡镇以农业或资源为主要的经济支撑，工业不发达。以农业为主的乡镇，财政增收困难，财力严重不足；以煤炭等资源为主的乡镇，产业结构调整缓慢，财源结构单一。而且，近年来高耗能企业增长较快，受市场状况和产业政策影响较大，经济高速增长的背后隐藏着一定的风险。二是乡镇债务化解缓慢。2006年登封市乡镇政府直接显性债务总额6418万元，占当年乡镇财力的26%，乡镇债务成为困扰乡镇经济社会发展的一个重要因素。
　　3、近年来，县（市）财政部门围绕中心工作，科学分析形势，理清发展思路，突出工作重点，加大工作力度，促进了经济财政持续稳定增长。一是大力支持经济发展和强化收入征管，做大经济财政“蛋糕”。按照科学发展观要求，牢固树立经济财政观，坚持走从经济到财政的路子，发挥财税政策和财政资金“四两拨千斤”的导向作用，加大支持工业发展力度，推动经济结构调整和产业优化升级。县域经济的优势在于特色和民营，各县（市）结合实际，强力打造产业优势，发挥产业园区聚集效应，突出特色，发展壮大县域经济。如巩义、登封的煤、电、铝及铝加工，荥阳的阀门、建筑机械，新密的耐火材料，新郑的食品等。县（市）在创造条件、把产品相同或相关的企业集中到一起、打造特色产业园区方面，作了有益的探索和尝试。如巩义市财政投入745万元，支持5个市级工业园区内的道路、绿化、照明、水电等基础设施建设，优化园区环境，吸引了247家企业向园区集中。同时加快国有企业改制、高新技术产业和外向型经济发展，强力推进税源经济体系建设，加强收入征管，促进了财政收入快速增长。二是严格依法治税，强化税收征管。近年来，各级财政部门坚持“依法征税、应收尽收，坚决不收过头税、坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，正确分析经济形势，加强税收收入分析，提高分析质量。完善税收征管制度，切实抓好各项税收管理。继续贯彻“抓大不放小”的方针，切实做到“大税要盯死，小税不放过”。狠抓煤炭、电力、通信、房地产、金融保险、建筑安装等重点税收的征管。如登封市、新密市在全市煤炭企业推行安装“煤炭企业税收监控体系”，加强国税、地税和财政部门协作，建立信息共享制度，严密监控煤炭企业生产、销售、价格、税收等情况，全面提高征管质量。在努力抓好重点税源和主体税种征管的同时，注重对小税种的管理，如荥阳市、新郑市加强对契税、耕地占用税征管。认真落实国家关于加强煤炭、铝土矿等资源税收政策，严格执行城镇土地使用税、车船税等税收征管政策，加强对资源税、城镇土地使用税、车船税的征管。加强预算管理，严格执行预算制度，将应纳入预算管理的专项收入、国有资产经营收益、基金等非税收入全部纳入预算，维护财政收入的完整性和统一性。三是大力推进税源经济体系建设，建立了财政增收长效机制。各县（市）充分利用网络技术手段，建立涉税信息平台，推动工商、税务、财政等部门涉税信息整合，建立综合治税体系，各基层单位不断增强协税、护税观念，深入开展“文明办税，优质服务”活动，健全多层次的协税护税网络。建立考核激励机制，充分发挥税务、工商、劳动、城管、公安等部门的职能作用，多方联动，形成合力，强化税收征管，确保了财政收入持续稳定增长。四是按照科学发展观的要求，遵循公共财政的基本原则，进一步调整优化支出结构，保工资、保重点、保稳定，强化支出管理，不断提升财政管理水平。（1）预算安排向法定支出、重点支出倾斜，实施支出目标管理，明确全年及分月支出目标，确保均衡支出。加强预算资金调度，加强与相关部门的协调，加快落实专款支出项目，及时拨付到位。（2）深化部门预算改革。按照细化预算编制的要求，夯实预算编制基础数据，实现各部门的基础数据动态管理，为客观、公正编制各部门的收支预算服务。强化预算约束，严格预算管理。进一步完善预算追加的报批程序，建立规范的权力制衡机制，对确实需要追加预算的事项，严格按规定程序办理追加审批手续。（3）深化国库集中支付改革。不断提高国库直接支付占财政支出的比重，提高国库集中支付的透明度和支付效率。（4）不断扩大政府采购规模，狠抓政府采购预算执行率。（5）强化财政资金监督，开展专项检查，评价资金使用效果，提高资金使用效益。
　　今后，各级财政部门要继续牢固树立和落实科学发展观，坚持走从经济到财政的路子，进一步发展经济，培植财源，做大做强经济“蛋糕”，严格依法治税，强化非税收入管理，促进经济财政良性循环。
　　三、县乡政府债务情况
　　1、六县（市）县乡政府债务基本情况。
　　截止2006年底，我市县乡债务总额492740万元。其中：县级政府债务391591万元，占79.5%，乡级政府债务101149万元，占20.5%。从构成上看，专项资金借款324673万元，占比重的66%，主要是化解地方金融风险专项借款、外债及国债转贷资金、农业综合开发借款和其他专项债务。向单位和个人借款79384万元，占比重的16.1%。其他及担保债务88451万元，占比重的17.9%。
　　2、县乡政府债务成因。
　　分析县乡政府债务形成的原因，主要是化解地方金融风险的中央专项借款占40.2%，这部分借款形成都是国家政策所致，与地方政府关系不大或根本没有关系，但现在却要地方财政承担还本付息责任，并且每年上级财政都通过财政决算扣还。国内金融组织借款占20.3%，向个人和单位借款占15.7%，主要用于城市建设及农村公益事业建设。具体到乡镇债务，以中牟县为例，该县17个乡镇债务余额共计18417万元，其中：金融机构借款3085万元，欠其他单位和个人15332万元。主要用于基建、修路、建校、兴办乡镇企业，这些债务具体到每个乡数额比较大，时间比较久，有的手续也不十分完善，再加上兴办的乡镇企业多数已倒闭，多数项目无效益，乡镇财力有限，确保工资已很吃力，债务偿还难度很大。
　　3、政府债务给财政带来沉重负担。
　　政府债务的大头是中央专项借款，近几年已到还款高峰期，由于到期无力偿还，省财政实施决算扣款，扣款造成巨额财政赤字。如新密市为化解金融风险，共举债77373万元。止2006年底，该市财政共计归还中央专项借款本息26506万元，其中省财政划扣财力归还23497万元，连年扣款导致该市财政滚存赤字8559万元。目前，该市仍欠中央专项借款本金59906万元，财政赤字与中央专项借款本金欠帐之和为68465万元。金融风险已转化为财政风险，严重冲击预算正常执行。
　　4、化解政府债务的意见和建议。
　　一是澄清原因，划分责任，该豁免的豁免，该挂账的停息挂账，该分级负担的分级负担，避免财政扣款对财政预算执行造成重大影响。我市全国人大代表李起胜等先后在十届全国人大二次会议和三次会议上提出了《关于对中央专项借款实行停息挂帐》和《关于化解金融风险后不能转嫁责任引发地方财政危机》的建议。中国人民银行分别以银函〔2005〕113号和〔2006〕267号予以答复，其中银函〔2006〕267号文明确指出：“对国有商业银行所组建城市信用社损失弥补责任问题，我们建议请河南省人民政府出面与相关部门共同协商，研究提出具体的解决方案后专题报国务院审定。”根据国办发〔1998〕140号文件中“城市信用社出现支付风险，应本着谁组建，谁负责组织清偿原则”的精神，建议对解决城市信用社时金融风险借款由当时牵头组建城市信用社的主管银行负责，并请省政府出面与主管银行协商，由其予以弥补。
　　二是建立债务偿还机制，努力化解财政风险。认真摸清全市各级政府债务底子，加大对城市信用社资产的清收变现力度，强化对地方金融机构的财务监管，防范和化解财政风险。对财政赤字要逐年予以消化，当年到期债务必须纳入预算，加快建立偿债准备金，避免债务偿还冲击预算正常进行。新密市2006年、2007年分别安排偿债准备金3864万元，在一定程度上缓解了财政压力。
　　三是加大化解乡村债务的支持力度。（1）农业税取消后，应加大对县乡的转移支付，提高县级财政对乡村的投入能力，避免产生新的债务。（2）制定相关办法，可以考虑采取“分级投入、逐年化解”的办法，逐步消化乡村债务。（3）控制举债与化解债务相结合，建立债务报告制度和化解债务台账，将化解债务任务量化，纳入政府考核指标，提高化解债务的力度和效果。
　　四是制定消化债务奖励措施。对县乡化解债务给予一定的奖励。在考核经济目标的同时，引导树立“还债也是政绩”的观念，逐步化解市乡债务，防范财政风险。
　　四、财政改革情况
　　1、乡财县管改革。
　　我市“乡财县管”改革工作于2005年试点，2006年全面铺开。在预算管理权、资金所有权和使用权、财政资金开支审批权不变原则的前提下，县（市）财政参与乡级支出管理，按照“保工资、保运转、保稳定、保法定和重点支出”的原则，合理调度资金，首先保证乡级人员工资的正常发放，其次及时拨付各乡镇公用经费和村级转移支付资金，再次确保农村低保及其他优抚资金的发放，最后在认真测算乡级财力的基础上，及时拨付乡级各项事业发展和基础设施建设等资金。采取“预算统编、账户统设、收支统管、采购统办、票据统管”的乡镇财政管理方式，规范了乡镇财政收支程序，有效控制和防范了乡镇债务风险。
　　目前存在的问题：（1）理财观念难转变。“乡财县管”改革后，乡镇用款方式发生了变化。以前乡镇用款，没有支出预算，各财政所从县（市）财政局不定时转账到乡镇，各乡镇可以任意使用或调剂，以拨列支。由于改革后对各乡镇用款实行财政国库集中收付、零余额管理模式，实行以支列支。部分乡镇领导对此总是觉得“乡财县管”用钱不方便，思想一下子难以转过弯来。（2）乡镇债务难化解。“乡财县管”改革目的之一就是控制和防范乡镇债务，但从实施情况看，对乡镇债务只是起了“刹车”的作用，要真正化解却非常难。（3）支出监管有待加强。因为改革刚开始，各乡镇正在逐步适应，对乡镇支出监管需要有个过程，否则可能影响改革的顺利进行。（4）人员素质有待提高。乡镇财政人员以及代理记账人员素质需进一步提高，加强学习新业务、新知识，熟练操作程序，防止业务运作中出现各种差错。
　　在今后的工作中，要结合实际情况，认真总结经验和教训，逐步解决改革中遇到的问题，不断深化改革，逐步完善各项配套措施。（1）对“乡财县管”实行集中支付管理，完善网络运行环境，保证乡镇的正常支付。（2）逐步加强乡镇支出监管。对所有大额支出的原始单据和支出凭证，加强审核，由乡镇总预算代帐会计进行监督。（3）逐步化解乡镇债务化。今后每年乡镇在编制预算时建议安排一定的偿债资金，并且对有债务的乡镇限制大搞基本建设等等，以确保 “乡财县管”改革取得更大的成效。（4）加强乡镇财政人员进行培训，不断提高乡镇财政人员素质。
　　2、部门预算、政府采购、国库集中支付改革情况。
　　近年来，全市各级财政稳步推进了部门预算、政府采购、收支两条线、国库集中支付、政府收支分类等改革，6县（市）的全面实施了各项改革。
　　部门预算反映的是各部门及其系统内部所属单位的全部收支情况，由本部门所属各单位的预算组成。如教育局的部门预算就是由局机关预算和教育局所属学校的预算组成。编制部门预算可以增强部门收支项目安排的透明度，有利于各级国家权力机关对政府预算的监督审查。2004年各县（市）已全部推行部门预算。目前，一个部门一本预算，统筹安排预算内外资金，一个公开、透明、科学分配使用财政资金的机制正在形成。
　　国库集中收付制度就是财政部门代表政府在国库建立一个单一账户体系，将政府所有收入都纳入这个账户中进行集中管理。即为每一个预算单位开设一个单一账户，各预算单位的财政收入都纳入这个账户之中，各预算单位购买商品和劳务发生的费用，由国库直接将资金拨付给商品和劳务提供者。目前，各县（市）已建立了国库单一帐户体系，实现了“收入一个进口，支出一个出口”，“你的钱我看着花”，使政府资金从筹集到使用的全过程处于财政有效监督之下。
　　政府采购是各级政府机构为开展日常政务活动或为社会提供公共服务的需要，通过公开、透明、市场竞争的方式采购货物、工程和服务的行为，是市场经济国家普遍采用的政府支出管理方式。目前，我市已全面推行了政府采购，实现管办分离，最大限度地发挥了政府采购的集约效应，提高了财政资金的使用效益。
　　收支两条线改革稳步推进。目前，各级财政加大了收支两条线的改革力度，实行了“财政统一票据，单位执收执罚，委托银行代收，资金缴存财政，综合预算分配，收支逐步脱钩”的办法，成效明显。
　　3、部门预算、政府采购、国库集中支付等改革存在问题。
　　部门预算编制方法陈旧，项目支出不够细化，预算约束力不强，执行中随意性较大，预算管理水平需进一步提高。政府采购单位随意采购现象时有发生，采购质量不高，政府采购占财政支出比重偏低。国库集中支付支出管理有待加强，财政直接支付比重低，提取现金频繁，提取金额大。
　　4、继续深化预算管理制度改革，丰富和发展公共财政体系。
　　从推进政府职能转变，满足公共需要出发，以界定财政支出范围和规范预算分配方式为重点，继续深化公共财政改革，着力解决财政运行中深层次的矛盾和问题。
　　部门预算改革。深化部门预算改革，逐步将非税收入全部纳入预算管理，部门预算实行彻底地收支脱钩；细化预算编制，健全各种定员、定额，制定科学的定额标准；建立专项资金整合使用机制，整合项目资金，解决项目资金小、散、乱问题，集中财力办大事；加强项目规划工作，建立、完善项目库，改革项目产生机制。进入财政项目库按轻重缓急择优安排，今后进入部门预算的项目和年底超收需安排的项目均从财政项目库中选择，未进入项目库的项目资金原则上不予安排；全面推行预算论证制度，逐步实行财政资金分配和重大项目支出的决策咨询制度、预算编制审查制度。建立科学、规范的定量绩效评价体系，使财政预算编制更科学，更具有超前性、指导性。指导乡镇全面编制部门预算。
　　国库集中收付制度改革。建立健全财政国库动态监控体系的制度和办法，完善内部制约机制，加强预算执行监督；扩大财政支付的范围，提高资金支付的深广度；提高财政直接支付比重；简化集中支付环节，规范集中支付程序，尽可能实行“一站式”办公，取消纸制报送单，实行网上申请计划，简化支付步骤，方便单位用款，提高集中支付效率；拓展、完善支付软件功能，强化支付数据分析能力；提高资金支付的安全性。
　　政府采购制度改革。继续做好机构分离和职能定位工作，形成相互制衡的工作机制；加快政府采购制度建设，规范政府采购行为；继续扩大政府采购范围，确保政府采购规模较快增长。重点增加工程采购项目，体现节能、环保等政策要求的项目，以及关系群众利益的公共项目；加强规范化管理，提高政府采购工作质量与效率；探索新的采购方式，建立协议供货采购办法；健全采购程序，对大标的和重点采购项目实行前期考察论证制度；细化评标内容、方法，规范评标过程；建立供应商信用体系，完善供应商投诉、质疑程序。
　　“收支两条线”改革。进一步完善银行代收制度，扩大“收支两条线”管理范围，全面加强非税收入管理。对非税收入逐项规范，摸清底数，细化收费项目编制，基本实行收支脱钩，建立既有利于合法项目征收管理，又有利于保障部门支出的合理机制。对经营性收费使用票据，凡需财政供给资金的单位，一律使用财政票据，应缴纳的税金，由财政部门向税务部门划拨，确保财政和税务的监管都能够到位。