如何发挥人大监督作用是多年来理论界、法学界和人大工作者热议的问题。党的十六大以来，地方各级人大及其常委会坚持以“三个代表”重要思想为指导，不断改进监督方式、拓宽监督渠道、注重监督实效，为更好地发挥人大监督作用进行了不懈的努力。但是，我们不能不承认，目前人大监督工作“还是一个薄弱环节”（李鹏），在关系全局、影响极大的城市规划、经济社会发展规划及实施，重大经济建设决策及处理重特大生产事故、环境污染事故，查处重大违法征地、重大腐败案件过程中，人大监督缺位的现象十分普遍。以至于人们不时发问：在最需要监督的时候，作为我国监督体系中处于最高层次，最具法律约束力的人大监督到哪里去了？起了什么作用？
林林总总的客观事实与广大人民群众的强烈反映，都证明：不断加强人大监督，切实增强监督实效，充分发挥人大监督作用，是贯彻“三个代表”重要思想，实现全面建设小康社会宏伟目标，构建社会主义和谐社会的必然要求，也是提高党的执政能力，坚持和完善人民代表大会制度，推动新时期人大工作的当务之急。为此，坦诚面对人大监督不力的现状，冷静分析人大监督不力的症结，探讨发挥人大监督作用的有效途径，仍是当前应该深入研究的重要课题。
一、发挥人大监督作用，必须健全、完善相关法律
人大及其常委会行使各项职权的内在要求，就是必须依照宪法及相关法律，即有法可依。切实加强人大监督工作，充分发挥人大监督作用，亟待健全、完善相关法律。
一是我国现行宪法和相关法律对人大及其常委会所行使的职权的规定是明确具体的，但没有规定与其重要职权相对应的法律责任。比如，法律规定人大及其常委会具有监督权，但在行使监督权方面“不作为”怎么办？在行使监督权过程中有失误又该怎么办？等等，在现行法律中找不到相关规定。作为国家权力机关的人大及其常委会依法享有实实在在的重要权力，同时又享有不负任何“法律责任”的“免责权”，这就容易产生两个方面的问题。一是人大及其常委会“不作为”，或行使职权失误时，人民群众和人大代表难以实施监督，更难以追究其责任。二是人大及其常委会因无法定责任而缺乏自我约束力。在外无压力、内无自我约束的情况下，人大及其常委会的职权（包括监督权）很难得到认真有效的行使。从各国家机关之间的法定关系上看，作为国家权力机关的人大及其常委会处于核心的、最高的、源头的地位，国家行政、审判、检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。人大及其常委会职权的行使直接关系到其它国家机关的有效运行。我国宪法和法律对国家行政、审判、检察机关的法律责任有十分明确的规定，这些机关“不作为”或工作失误，人大及其常委会可以实施监督，公民及法人也可以依法进行监督，直至提起行政诉讼，依法追究其法律责任。而人大及其常委会“不作为”或工作失误，却很难追究其法律责任，这有悖于“权责对等”的法理原则。因此，宪法和法律应当对人大及其常委会与其政治地位相适应的法律责任，作出明确规定。
二是宪法及相关法律赋予人大及其常委会以监督权，但对人大及其常委会的监督手段却缺乏程序性规定和具体规范。依照法律规定，人大及其常委会可以通过听取和审议工作报告、开展执法检查、视察、询问、质询、撤职、罢免、组织特定问题调查委员会等形式对“一府两院”进行监督，但依照何种程序、如何具体运作，法律缺乏明确规定，使得这些具有刚性的监督手段在实践中大打折扣。另外，各级人大代表和全国人民十分关注的监督法，企盼多年，千呼万唤，至今仍是“只闻楼梯响，不见人下来。”李鹏同志在担任委员长时曾多次指出：要尽快制定监督法，即使有难度，也必须努力去做。他还曾指出：“监督法是一部非常重要的法律，起草的工作量很大，有一定难度，出台有一个过程。”我们期望这个“过程”最好短一些。
总之，法律对人大及其常委会法律责任规定的不完备、不完善，以及监督法迟迟不能出台，是人大及其常委会监督工作薄弱、难以发挥应有作用的重要原因之一。
二、发挥人大监督作用，必须积极稳妥地推进政治体制改革，理顺党委与人大、政府之间的关系
党的十六大报告用一个部分来论述和部署政治建设和政治体制改革，同时提出“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”；要“不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展”；“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能”。这些原创性的论述为人大及其常委会的工作指明了方向，具有很强的针对性，因为目前影响人大及其常委会行使职权的一个重要因素是来自制度层面的问题。
一是党委与人大、政府之间的关系亟待规范。邓小平同志早就指出：“党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主。整个国家是这样，各级党组织也是这样。”他又说：“党的组织不是政府，不是国家的权力机关，要认真考虑党在整个社会生活中的地位，党的机关、国家机关怎么改革这些问题。”他的结论是：“总之，现在愈来愈看得清楚，我们过去的那一套不适应今天和以后的任务，非改不可”（《邓小平思想年谱》第173页）。邓小平同志在这里讲得很明确：就是要求党委不要包办、代替人大、政府，不要直接去做本应由人大、政府去做的工作。可现实的情况是，党的十六大提出规范党委与人大、政府之间的关系的命题已经两年多了，却鲜见具体措施，究竟党委的哪些决策需要提交人大及其常委会作出决定、决议并监督实施，否则就是越权；政府工作中哪些重大事项必须提请人大及其常委会审议，作出决定、决议并监督实施，否则就是违法，这些问题从党章到法律，都没有明确规定。在实际工作中，仍有相当一些同志习惯于政府提请党委讨论，党委批准后政府执行；或党委、政府联合发文，作出重大事项的决定，号召全党全民实施；甚至党委越过政府直接作出关于经济建设和社会发展等方面重大事项的决定，并组织政府部门实施，等等。凡此种种情况，使人大及其常委会的监督处于十分尴尬的境地。已经发生的党委领导插手经济事务谋取私利、党委决定违规上马大型项目等问题，都从反面告诫我们，在坚持党总揽全局、协调各方的原则，在坚持发挥党的领导核心作用的前提下，规范党委与人大、政府之间的关系，不仅可以使党委、人大、政府的工作都走向制度化、规范化、程序化，而且也可以使人大及其常委会对政府工作的监督走向制度化、规范化、程序化。这是一项需要抓紧研究解决的大事。
二是地方人大及其常委会党员领导成员在同级地方党委内的地位不利于人大及其常委会监督作用的发挥。共产党是我们国家的执政党，这是历史的选择、人民的选择。党的执政地位具有历史基础，又有法律依据，而且在人民群众中也享有崇高的威望。各国家机关党员领导干部在同级党委内的地位如何，不能不影响到该国家机关的实际地位，不能不影响到该国家机关职能作用的发挥。目前，全国人大常委会委员长是中央政治局常务委员，15位副委员长中，有党员副委员长10人（两名既是共产党员、又是民主党派领导人），其中1位是中央政治局委员，4位是中央委员。而省以下情况则是另外一种情况，省级除民族自治地方和中央政治局委员兼党委书记的省、市、区一般由党委副书记担任人大常委会主任外，都由党委书记担任人大常委会主任，另有常务副主任是同级党委委员。而省辖市和县、区，人大常委会主任不是党委副书记，也不是党委常委，仅仅是党委委员，而且驻会的常委会党员组成人员中，也仅有这一位党委委员。相比之下，作为人大及其常委会的执行机关的政府，除省、市、县、区长是同级党委副书记，常务副省、市、县、区长是同级党委常委外，几乎所有的党员副省、市、县、区长都是同级党委委员。这样设计、安排，与人民代表大会制度是国家的根本政治制度，人大及其常委会是国家的权力机关，人大及其常委会在同级国家机关中处于核心的、最高的、源头性质的地位似有不相称之处；这样设计、安排，很难说有利于坚持和完善人民代表大会制度，发挥地方人大及其常委会的作用。
三、发挥人大监督作用，必须努力解决地方人大及其常委会组织建设方面存在的问题
地方人大及其常委会组织建设方面存在的一个突出问题是，人大常委会组成人员、主任会议组成人员年龄偏大，以及由此容易产生的思想不活跃、开拓精神不强。对人大领导干部的选配，现在通行的做法，往往是在同级党委、政府领导岗位上工作近两届、满两届，甚至更长一些时间后，转到人大常委会任职，或是较长时间在党政重要部门或下一级地方任党政主要领导，且工作较为出色者，提拔到一上级党政领导岗位年龄偏大，转升到人大常委会任职。这样造成在省辖市人大常委会主任、副主任中，多数只能工作一届，很少有能工作两届的，不能形成富有活力的可以保持工作连续性的梯次年龄结构。而且主任会议组成人员年龄偏大，在工作中容易保守，缺乏进取精神，满足于一年一次人代会、两月一次常委会会议，程序走完也就工作完成。
实践证明，地方人大常委会工作的骨干、主力，是担任委、办领导职务的中层干部，被彭真同志誉为“苦力”的那些人。由于当前存在地方人大常委会中层干部普遍比党政机关同级别的领导干部年龄偏大，且岗位超稳定的“能进不能出”现象，也会影响他们作好人大工作的积极性。如果人大常委会主任会议组成人员和机关中层领导干部中有二分之一左右年龄与同级党政干部相当，且与党政机关干部相互交流，人大常委会的工作就一定会有一个有声有色、你追我赶的新局面。
地方人大及其常委会组织建设方面存在的另一个问题是，编制偏紧、人员不足。这是影响人大及其常委会卓有成效行使监督权的又一个因素。特别是市和县、区两级人大编制更紧。市级人大的专门委员会或常委会工作委员会一般只有3—4个编制，县、区人大常委会机关基本上是一个委员会1—2个编制，但市和县、区人大每个专门委员会或常委会每个工作机构与政府对口机构至少在四、五个以上。因此，人大方面除在掌握法律文本上有一定优势之外，无论从较多获取信息、准确了解政情，还是及时发现问题、认真研究问题上，都逊于对口的政府部门，这就不能不影响人大监督工作的力度和实效。
这里还有一个问题，人大及常委会虽然是国家权力机关的常设机关，但其机构编制却由其执行机关说了算。现在的情况是，党政机关机构编制工作都是上下联动，反映灵敏，运作快捷，说设哪个机构，一纸公文，从上到下，人、车、房很快配齐；而人大常委会的机构编制则很难调整或增加。这种现象有违法理，不能算是正常的。
四、发挥人大监督作用，必须着眼于加强党的执政能力建设，转变党的执政理念
党的十六大作出了《关于加强党的执政能力建设的决定》，要求“全党要抓住机遇、锐意进取，在全面建设小康社会的进程中把党的执政能力提高到一个新的水平。”实现这一目标和要求，全党都要转变执政理念，首要的是在各级党委和各国家机关工作的党员领导干部要先行转变。执政理念，可以讲出许多，但带有根本性的无非两条，一是以人为本，二是依法治国。前者讲的是为谁执政，后者讲的是如何执政。
以人为本的实质是党与人民群众的关系问题。具体说，就是担任各种领导职务的共产党员都是人民公仆。人民是主人，是本；“官是“仆”，是为人民服务的。立党为公，执政为民，最重要的是党员领导干部要做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，高度警惕和坚决克服官僚化。官僚化最根本、最本质的一个特征就是要“人治”，不要“法治”。共产党作为我国唯一的执政党，是依靠领导者的个人意志执政，还是依法执政？是搞人治，还是搞法治？这是两种根本不同的执政理念。党的十一届三中全会以来，党中央提出并确立了依法治国的基本方略，逐渐解决了树立正确的执政理念问题。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，又是党的重要执政理念。而实现依法治国的根本途径，就是坚持和完善体现人民当家作主的人民代表大会制度，落实好宪法、法律赋予人大及其常委会的各项职权。人大的监督权，从根本上说，是人民当家作主、管理国家事务的权力。因而，结论十分清楚：只有转变执政理念，才能加强人大监督工作。
但是，真正转变执政理念，不是一朝一夕的事情。受几千年封建社会“官本位”陈旧观念的影响，一些党员领导干部总是认为，只有具体管事、管具体事，实实在在地管人、管钱、管物，才叫执政。因而，有意无意地把体现人民当家作主的人大及其常委会仅仅当作例行公事的“程序机关”，或当作其征求意见的咨询机构。在日常工作中，不在如何发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用上下功夫，而是执衷于去管权力机关、行政机关、审判机关、检察机关的具体事务，进行“微观领导”和直接干预。究其思想根源，就是出在陈旧的执政理念上。
令人欣慰的是，在党中央的领导下，经过全国人民坚持不懈的努力，以人为本、依法治国的执政理念已经深入人心，人民当家作主的法治中国的巨轮已经起锚。作为人大工作者，我们坚信人大监督工作一定会实现制度化、法制化、规范化，在我国的政治生活中发挥其应有的作用。
