人大及其常委会对政府财政预算进行审查监督，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权，近些年来，随着社会主义民主法制建设的不断发展和完善，进一步规范预算审查监督行为，加大预算审查监督力度，提高监督实效，实现预算审查监督从程序性向实质性转变，成为各级人大及其常委会研究探索如何发挥预算审查监督职能的重要课题。下面我将结合工作实际，就各级人大及其常委会如何强化预算审查监督职能的问题作些粗浅的探讨。
首先，我们说预算的审查监督是人大及其常委会的一项工作重点。为什么这样说，我认为，预算是国家的基本财政收支计划，在促进国民经济和社会发展，保证国家政治稳定，改善人民生活，加强和改善宏观调控等方面都起到重要作用。预算安排既涉及人民群众的切身利益，还涉及政府的方向。邓小平同志曾讲：财政工作一定要有财有政，切不可有财无政。要懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策。预算数字中，体现出的收支分配政策，体现出的政府活动取向，都与人民的利益息息相关，都应由人民来决定，由人民来监督实行。根据我国根本政治制度，人民行使权力的机关是人民代表大会，这样人民就把预算的审查监督权给了人民代表大会，同时要求人民代表大会向人民负责。预算经过人民代表大会审查批准后，表明政府提交的预算草案得到了人民的同意和认可，体现了人民的意志和要求。此外，人大及其常委会对预算审查监督是我国宪法和法律所赋予的专属职权。我国宪法以及地方组织法、预算法、全国人大议事规则都把审查批准和监督预算规定为人大及其常委会的专属职权。规定要求，只有经过人大审查批准后的才能称作预算，才具有法律效力，且必须照此执行，非经法定程序不得改变，批准之前只能是预算草案。人民将审查监督预算的权力交给了人大及其常委会，人民同时也要求人大及其常委会认真履行职责，人大代表、人大常委会委员都负有对人民负责的义务，而人大预算部门的职责就是接受人民授权，依据法律审查监督预算，为人民管好“钱柜子”。因此说预算的审查监督是人大及其常委会的一项工作重点。
其次，我们说预算审查监督又是人大及其常委会工作的一个难点。难在何处，体现在以下方面。（一）现行的法律规定不够完善。目前国家尚没有出台监督法、计划法，预算法有些规定也不明确，如对预算草案的主要内容进行初审，什么是主要内容，什么不是主要内容，如何确定，难以准确把握。在对财政预算的初审中，权力效力如何界定，初审报告如何处理，虽然我们在实际操作中探索了一些有效的方法，但在法律上仍然缺乏依据，在预算的执行监督中计划的调整缺乏明确的规定。预算的调整按预算法的规定也难以精确把握。如果年初编制收入预算时留有较大的余地，执行中尽量多收，政府就可以自由支配，人大的审批监督也将成为一句空话。另外地方组织法规定本级人大常委会根据本级人民政府的建议，决定本行政区域内计划、预算部分变更的职权。什么是部分变更，部分变更与预算的调整又有什么区别，也难以界定。（二）财政预算的制定和执行与审查监督还不协调。一是执行时间“错位”。我国的计划预算年度自公历1月1日起，至12月31日止，而地方人大每年都要在1、2月份才召开人代会，这就是说，在计划预算年度开始后，计划预算还处在编制中，形成了计划预算先执行，后编制，再审批的局面，影响了计划预算的严肃性。二是从编制内容看，由于编制时间较紧，往往出现事前调查论证不够，计划预算仍然存在不细致的问题。计划编制中，有些项目缺乏必要性和可行性的研究论证，往往在计划的执行中出现领导拍板的计划外计划，既影响了计划的严肃性、权威性，又给宏观协调增加了难度。预算编制仍然存在着编制项目不细，所列内容较粗等问题。代表在审查中既看不出收支是否合理、可靠，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理、科学。三是从人大审查监督的要求看。在审查监督中，按规定计划预算草案应在本级人代会举行的一个月前由政府提交人大初审，但实际上大多数地方仍未能按时提交，即使提交，也大多是上年计划执行的情况和当年安排的设想，使初审难以做到实质性审查。在计划预算执行的监督中由于有些法律的规定过于原则，对违反计划预算的行为缺乏责任追究，人大也无法追究有关部门任何责任，致使在执行中，“批条子、开口子”的现象经常出现。（三）人大专业人员配备一时还难以适应要求。在人代会的审查批准中，从各级人大代表的构成看，他们来自社会的各个阶层，虽然有些代表对计划预算的某一方面比较了解，但是从总体而言，代表很难对区域内的总体情况和计划预算的具体内容予以全面的分析评价，甚至对计划预算的专业术语、项目内容、项目之间的关系等方面都不甚了解。加上人代会会期短、议题多、任务重，用来审议计划预算的时间有限，而计划预算的审议跨度大、内容繁多复杂，导致对计划预算审议“广度有余，深度不足”。
人大及其常委会如何解决好对预算审查监督这个重点和难点问题，我们想应从以下几方面入手：
一、解决好认识到位的问题，是做好人大预算审查监督工作的基础
从目前的实际情况看，不少地方的人大预算审查监督工作存在不规范、不到位的问题，有的连最基本的监督程序都难以做到。究其原因，人大预算监督工作之所以比较滞后，除了法律不够完备，人员编制不足等客观因素外，与一些同志对人大预算监督的认识定位有关：有的认为每年的财政预算是经政府讨论、党委研究决定的，人民代表大会只是法定的程序性通过；有的认为预算透明了、细化了，政府就不能事事审批，权力没了，担心人大监督多了会产生“越位”，与政府搞僵关系，不敢监督；有的担心人大提出的建议不被重视，有失尊严而消极监督；还有的认为多一事不如少一事，安于现状，懒于监督；也有的担心自己缺乏预算专业知识，闹出笑话，疏于监督。等等。所有这些，我认为都还没有跳出“人治”的思维定势，一定程度上弱化了人大预算监督职能的发挥，影响了预算监督质量。因此，笔者认为，人大预算监督工作应坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，推进以法治国，逐步建立法制政府、诚信政府，把预算审查监督工作正确引入“法治”轨道；坚持解放思想，与时俱进。正确认识和处理监督与制约、监督与支持的关系，树立大局意识和目标意识，确立“监督就是支持，通过监督达到支持”的思想；树立人大预算监督高度的权威性。从服务国家经济建设大局，推进社会主义现代化进程的高度出发，正确把握预算监督的定位，澄清各种模糊认识，破除思想顾虑，正确解决预算监督中遇到的各种矛盾和问题，增强履行预算监督职能的法律责任感，向党和人民的事业负责，向宪法和法律负责。
二、解决好抓重点环节的问题，是做好人大预算审查监督工作的关键
人大预算监督，到底监督什么，概括来说，就是本行政区域内的财政资金活动及其载体。人大预算监督的形式也是由人大预算监督的职能、监督的主题、监督的对象、监督的目标所决定的。监督的目标就是预算的合理性、资金的效益性和信息的可靠性，即通过预算立法和监督，确保公共财政预算收入合理，支出安排、资金使用合法，促进财政资金运行质量的提高和公共利益的实现，确保财政资金信息的真实可靠，促进政府决策的科学性和有效性。因此，为了提高监督效能，以下几点，应是预算审查监督工作的重点和方向：
（一）确保预算安排完整全面。人大监督财政预算要力戒走形式，务求实效。要紧紧围绕本级党委的中心工作和人代会确定的年度工作重点，在审查预算草案各项收支的完整性与合理性的同时，应把审查监督重点放在农业、教育、科学、社会保障这些法律规定的、事关改革发展稳定的项目上，对一些关系国计民生的重大事项和主要措施，如发展速度、举债规模、基建规模投资巨大的建设项目要重点报告说明，特别是那些人民群众反映强烈的热点问题和人大代表形成议案的项目应给予重点保障。
（二）确保预算编制细化分明。过去，政府提交人代会审议的预算草案，大多是按功能编制的，过于简单笼统，收支项目反映不出部门和单位的情况，代表在审议时，只能看个大概，就象“雾里看花”，只是在形式上行使了审查权，这不仅影响人大对预算的审查监督，而且也不利于政府执行预算，预算执行中很容易出现随意性。我市从2001年开始，就实施了部门预算改革，当时是8家，2002年扩大到45家，2004年，市级435家行政事业单位全部实施了部门预算，各县（市）、区也全部推行。部门预算的推行，要求预算细化，人们形象地称之为“点菜吃饭”，这不仅是强化预算监督的需要，也是预算执行的需要，有利于提高预算的科学性和可操作性，替人民管好“钱袋子”。
（三）确保预算执行严肃合法。人大及其常委会要对监督的一些重大问题作出硬性规定，防止和纠正随意变更预算的行为。对政府提交的预算调整方案，要慎重对待，认真审查，对确需调整的应作出批准决定，不需要调整的不予批准。如要求政府对超收安排、预备费动用、非税收入、政府负债情况、农业、教育、科学、社会保障、基本建设规模和行政管理费用支出的调整，要一律经人大常委会审查批准。
（四）确保审议意见和决定、决议落实彻底到位。政府财政预、决算草案报告一经常委会审查批准，即形成常委会审议意见、决议。人大及其常委会要及时对这些审议意见、决定或决议的落实情况实施跟踪监督。要经常深入基层检查、调研，督促落实有关情况。目前，人大常委会一般每年都要听取审议半年预算执行情况和去年财政决算情况的报告，年底，召开人代会听取下年财政预算草案报告，并作出相应的审议意见和决议。为切实加强监督实效，要求人大及其常委会对这些审议意见和决议逐一追踪监督问效，防止审查和监督相互脱节，杜绝“两张皮”现象。同时，也可尝试同一报告再审制度，确保预算监督工作扎实有效。
三、解决好优化监督程序和方法的问题，是提高预算审查监督实效性的重点
实践中，预算审查监督工作做得好，涉及到环境、财力等方方面面的因素。我们在推进预算审查监督工作方面不期求一步达到理想的境地，但可以根据我们的实际情况，选择重点逐步推进预算管理与监督审查的改革，为全面推进预算实质性监督积累经验。在审查的方式上逐步多样化，在人大代表和人民群众的参与上逐步广泛化，采取灵活有效的方法，优化监督程序。
一是结合人民群众反映的热点难点问题，深入搞好调查研究。人民群众反映什么，焦点是什么，强烈要求什么，这是政府工作的“晴雨表”。政府财政取之于民，也要用之于民。努力提高财政资金的使用效益，是预算监督工作的根本目的，实践中，一定要紧紧抓住经济工作中的重大问题开展调查研究，要根据人大代表和群众反映的热点、难点问题，在监督财政预算执行情况时注意财政资金，特别是项目资金的使用效益，通过有针对性地调研，提出很好的意见和建议。另外，为了提高常委会审议预算的质量，根据审议的议题和实际需要，常委会或预算工委也可采取走访有关预算单位和人大代表、召开座谈会等形式，就预算资金管理使用情况进行调查研究，广泛征求意见，听取反映，为常委会监督提供第一手材料。
二是发动社会力量，广泛征求人大代表和专家顾问意见，保证初审质量。对政府报送人大的预决算草案或预算调整方案，一般应由预算工作委员会先进行初步审查，并将初审意见向常委会主任会议作出汇报，向财政部门进行反馈。财政预算专业性强，内容多，涉及面广，仅靠人大预算工委人员，监督的实效难以保证。实际工作中，可充分发挥人大代表、专家顾问或兼职委员的作用，他们来自社会各个层面，特别是一些专家顾问、兼职委员，来自财政系统，对财政、税务、审计，有比较丰富的实践经验和理论知识，并且对各职能部门贯彻执行法律法规情况比较了解，提出问题分析问题针对性强。在充分听取多方意见的基础上，对预决算草案或预算调整方案进行研究分析，充分论证公共预算与建设预算资金的合理性，从而提高审议质量。
三是结合审计结果，加强财政预算监督。在对财政预决算草案或预算调整方案审议后，人大及其常委会将作出决定，并形成会议决议，提出整改意见，送达财政部门和有关部门，以便政府部门改进工作，也便于人大实施监督检查。具体落实情况如何，人大常委会要及时了解和跟踪督查，一方面可就有关问题组织检查或专题调查，另一方面，也可结合审计工作报告提出的问题逐项抓整改，审计整改报告每年可以早一点下手，力求细和深，审计出的问题越多，政府的压力就越大。审计整改报告落实情况，要求向常委会或主任会议作专题汇报，媒体也可相应地加大暴光力度，对于严重违反财政纪律以及预算执行中的严重问题，人大常委会可以依法行使质询权和罢免权。
四是健全情况通报和会议分析制度。人大常委会除了坚持法定的每年两次以上听取预算执行情况的报告外，还可在每季召开预算执行情况形势分析会。预算分析会一般以主任会议的形式召开，主要是分析财政预算，针对存在的问题，提出指导性意见，供政府执行中参考，以保证政府预算的更好落实。此外，人大预算工作委员会应与财政部门加强联系，建立情况通报制度，要求财政部门将有关财政预算方面的统计报表以及新出台的政策规定、规章制度等文件资料及时抄送人大预算工作委员会；有关财政方面的会议也应通知人大常委会或预算工作委员会派人列席，以便及时了解有关情况，更好地履行预算监督职能。
四、解决好队伍和基础建设的问题，是做好预算审查监督工作的保障
审查监督预算，是一项专业性很强的工作，要求做具体工作的人员必须具有懂财政、经济法律法规的理论和专业知识，有较高的思想素质和专业基础，只有这样，才能做到“内行”领导“外行”，才能提出有利于城市经济发展的建议意见，增强人大及其常委会审查监督的科学性。目前，县（市）、区一级人大常委会不同程度地存在着机构不健全、工作人员少、办公条件差、工作资料缺乏、基础建设薄弱的问题。据了解，有的县（市）、区人大常委会财经工委仅此一人，更有甚者，有的财经工委、城建工委、农工委是一套班子，人员也少的可怜。这与当前以经济建设为中心和加强社会主义民主法制建设的形势要求不相适应，与法律赋予人大常委会的监督职能极不适应，造成对预算审查监督工作力不从心。人大预算工作委员会承担着预算监督中大量具体的工作，对此，人大常委会应高度重视和加强预算工作委员会的队伍建设。同时，各级人大常委会还应该加强预算工作委员会人员的思想作风和业务建设，积极倡导讲政治、学法律、钻业务、懂本行的优良风尚，重视对预算工作委员会人员的培训，不断提高政策法律水平和思想业务素质。此外，各级人大常委会应经常组织监督方面的经验交流和研讨活动，要“走出去”，还要“请进来”，既要加强与外省市人大的工作联系与交流，多方取经，互相沟通，了解信息。同时，各县（市）、区人大常委会也应积极开展横向交流，以加强上级人大常委会对下级人大常委会预算监督工作的指导，促进县（市）、区人大常委会之间共同提高，互相学习，开阔视野、取长补短，推动预算监督工作，不断开创预算监督工作的新局面。
