为学习借鉴兄弟省、市人大工作的先进做法和经验，不断提高郑州市人大及其常委会的工作实效，根据郝建生主任和常委会领导的指示，2005年12月23—30日，由柴清玉副秘书长带队组成学习考察组，采取召开座谈会、个别交谈、查阅资料等形式，对广州、珠海、深圳、上海、上海浦东新区、南京等市、区的人大工作进行了学习考察。通过学习考察，我们认为，这些市、区人大及其常委会的工作有许多方面值得我们学习借鉴，尤其是我们的观念、思维方式方面需要革新。现将学习考察的具体情况及我们的建议报告如下：
一、学习考察的基本情况
（一）地方立法工作
广东省、广州市、深圳市和上海市的立法工作，都遵循了符合宪法法律，贴近时代发展，保障百姓利益，突出地方特色的原则，注重创制性立法，注重法规质量和立法实效。
广东省计划明年立法12件，包括食品安全条例、预防未成年人犯罪条例、医疗废物管理条例、建设工程勘察设计管理条例、企业信用信息公开条例、法制宣传教育工作条例等，规范内容明确具体，操作性很强。广州市计划明年新制定法规7件，也体现了具体、实用、操作性强的原则。
深圳市紧密贴近时代发展需要，紧跟中央决策，积极开展促进循环经济和自主创新的立法，通过立法贯彻落实科学发展观和提高自主创新能力，2005年该市人大常委会审议通过了《深圳经济特区循环经济促进条例》、《深圳经济特区改革创新促进条例》。
2005年，上海市人大常委会自1979年开始行使地方立法权以来，首次对制定的地方性法规进行后评估，启动了对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的立法后评估工作。评估的重点集中在两方面，一是法规实施的绩效，包括上海的历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护情况，以及法规实施所取得的社会和经济效益；二是法规中各项制度设计和程序规定是否需要进一步完善。在形成初步评估报告的基础上，评估工作小组就一些重点问题组织专题调研。立法后评估工作结束后，市人大常委会结合最终评估报告，研究讨论是否对现行的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》进行修改。
珠海市针对本市城区电动自行车迅速增加所引发的交通问题，2005年以地方立法的形式对市区使用电动自行车进行了规范限制。这部法规虽然在全国引起了很大争议，但他们认为立法的目的是为了解决本地的实际问题，能够规范解决问题和人民群众支持拥护是最重要的标准，所以他们没有动摇，实践证明这项立法的效果良好。2006年他们决定对非税收入管理和餐饮服务业污染问题进行立法。
为了提高立法质量，上述省、市采取了一些具体措施：充分发挥人大代表在立法中的作用和人大及其常委会在立法中的主导作用；切实把好法规案的审议关，把规范行政行为作为审议的重点之一；依法从严把握有关行政许可、行政收费、行政强制措施、行政处罚的设定；搞好立法听证，注意组织不同利益主体和阶层的代表参加听证，强调听证要有不同的声音，广东省、广州市人大常委会还决定对法规案实行三审程序，试行立法回避制度等。上海市人大常委会确立了“二审三表决”和“一审二表决”立法程序：一是对常委会会前审议法规案的准备工作作出规定，在常委会会议审议地方性法规前，有关专门委员会或者工作委员会应组织起草部门向常委会组成人员解读法规草案。常委会组成人员审议地方性法规前，应对法规草案进行研究，参加有关的调研活动和法规草案解读，认真准备审议意见。二是对法规案的审议制度和表决机制作出规定，列入常委会会议议程的地方性法规案，一般应经两次常委会会议审议后，交付下次常委会会议表决；内容单一的地方性法规案可经一次常委会会议审议后，交付下次常委会会议表决。程序上的进一步完善，为提高地方立法质量奠定了基础。
广州、深圳、珠海、上海浦东新区人大常委会重视保障人大及其常委会依法行使职权的立法，制定了“讨论决定重大事项的规定”、“代表议案和建议、批评、意见办理规定”，广州、深圳市人代会还审议通过了“监督‘一府两院’条例”，对保障人大及其常委会依法行使职权发挥了良好作用。
（二）关于监督工作
学习考察的各市、区人大常委会都十分重视监督工作，创新监督形式，注重监督实效。
广州市人大常委会坚持把人代会上人大代表集中反映的问题及时列为年度执法检查的内容。在开展预算监督中，他们注意发挥人大代表的作用，由人大代表决定对哪些政府职能部门开展部门预算监督。通过征求人大代表的意见，确定对30个政府职能部门进行部门预算监督，这些单位的部门预算（草案）要作为本级财政预算报告（草案）的附件，提交人代会审议。2006年，他们决定在人代会上开展预算专题审议，由各代表团确定2名代表面对面听取市财政局长及职能部门负责人对本级财政预算及部门预算编制情况进行汇报和说明，发现问题，督促整改。为了搞好这项专题审议，常委会将在会前对代表专业组和活动组进行公共财政、部门预算、集中支付等相关知识的培训。市人大常委会经济工作委员会对财政预算（草案）的初审报告作为审议参考材料提交大会。
上海市人大常委会积极创新司法监督形式。2004年，他们开展了人大代表“旁听百例庭审”活动。年初，市高院将所有案件的开庭时间报告市人大常委会，市人大常委会组织市人大代表随机对137件各类案件的庭审进行了旁听评议，就法院的庭审情况、检察机关的公诉情况和律师的表现提出意见和建议。法检两院和司法行政部门根据人大代表的意见，向人大常委会提交整改措施、整改计划并书面报告整改情况。2005年9月，市高级人民法院、人民检察院分别向市人大常委会书面报告了落实“旁听百例庭审”专项调研活动整改意见的情况。他们介绍，“旁听百例庭审”活动同时监督了审判、检察工作和律师管理工作，收到了良好的效果。
在述职评议工作上，上海市对市高级法院院长、市检察院检察长开展了述职评议，对一般法官和检察员则要求在全部向人大常委会提交述职报告的同时，随机确定若干人委托法检两院自行开展述职评议，常委会有关部门参与，述职评议后，由法检两院向市人大常委会报告述职评议结果。
为了提高人大代表视察实效，2005年，上海浦东新区人大常委会实行了视察意见书制度并出台了相应的《意见》。《意见》规定，凡以区人大常委会或各工作委员会名义开展的代表视察活动，可在视察后制作代表视察意见书，主要反映代表在视察中提出的较为集中或有针对性的问题和意见。视察意见书由相关工作委员会起草，常委会分管领导签发后，以常委会文件形式印发区“一府两院”及政府职能部门。相关工作委员会负责视察意见书的督促落实，向主任会议报告落实情况，并将视察意见书及其落实情况向相关代表进行反馈。
2005年，珠海市人大常委会对政府常务副市长、法院院长开展了工作评议，要求所有由市人大常委会任命的政府组成人员和市法院正副院长、市检察院正副检察长向市人大常委会提交书面述职报告，热门政府职能部门负责人的述职报告在报纸上全文公布，接受群众评议。2004年开始，他们对“一府两院”重要领导人员的述职评议进行了全程电视直播，在全国引起反响，温州、义乌等市纷纷仿效。
南京市人大常委会的述职评议已经形成制度，每年安排政府副市长1名、法检两院院级领导各1名、政府职能部门主任（局长）4人进行述职评议，并将垂直管理部门、政府直属部门负责人一并纳入了述职评议范围。评议意见及测评结果报市委组织部、市政府党组及被评议人员。
深圳市人大常委会不断加大审计监督力度。2005年常委会听取了市审计局《关于深圳市2004年度本级预算执行和其他财政收支情况的审计报告》。报告重点披露了深圳市2004年度市本级预算管理、部门预算执行、政府投资项目建设、专项资金管理使用及领导干部经济责任履行等方面存在的问题，对查出的38个问题单位一一点名，并在媒体公布。通过了《关于深圳市2004年度市本级预算执行和其他财政收支情况审计工作报告的决议》，明确了解决审计查出问题的责任追究问题。《决议》责成市政府成立由监察、人事、审计等部门组成的专项处理组，依法对相关责任人进行处理，构成犯罪的要移送司法机关。处理结果要向市人大常委会报告，并向媒体公布。市政府及有关部门和单位要针对发现的问题限期逐项整改。整改情况应在三个月内报告市人大常委会。同时，深圳市人大常委会作出了《深圳市人民代表大会常务委员会关于进一步加强审计监督工作的决定》，为审计查出问题的责任追究提供了法律依据。《决定》规定，市人大常委会听取和审议市政府提交的各类审计工作报告，至少要提前20个工作日提交。审计工作报告、市人大常委会的审议意见或者有关决议，应在市人大常委会会议结束后七日内向社会公布。市政府应当全面部署整改工作，对涉及重大体制和跨部门的问题，由市政府负责整改；对市政府有关部门存在的问题，由市政府分管负责人督促其整改；对市政府有关部门所属单位存在的问题，由市政府有关部门的主要负责人督促其整改。违反《决定》未向市人大常委会报告整改情况或者整改不力的，由市人大常委会责成有关部门依法追究相关人员的责任。近年来，深圳市的审计工作在特区经济建设和廉政建设中发挥着越来越重要的作用，并逐渐形成了自己的特色：预算执行审计由收支审计并重向以预算支出审计为主转变，注重部门预算和专项资金审计；财政审计由真实性、合规性逐渐向效益性延伸，率先在全国开展了政府绩效审计，并形成制度；率先在全国成立了政府投资审计局和经济责任审计专业局。市审计局每年要向市人大常委会作三个报告，除本级预算执行和其他财政收支的审计报告外，还要作土地使用出让金和土地开发基金收支及使用情况审计工作报告及年度政府绩效审计工作报告。
（三）重大事项决定权的行使
在规范重大事项决定权行使方面，上述省、市人大常委会在制度建设上迈出了重要步伐。
2000年7月28日，广东省人大常委会通过了《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》，以地方性法规的形式对本省各级人大常委会行使重大事项决定权进行了规范。
2001年8月2日，广州市人大常委会通过了《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》，依据省人大常委会的《规定》，结合本市实际，对本市人大常委会行使重大事项决定权作了具体规定，特别是对讨论决定重大事项的程序进行了更为完善的规定。《办法》规定，市人大常委会主任会议、市人大专门委员会、常委会组成人员五人以上联名，可以依法向常委会提出有关重大事项的议案，主任会议提出的重大事项，以及由市人大专门委员会、常委会组成人员五人以上联名提出并经主任会议决定列入会议建议议程的重大事项，属于市政府、市中级法院、市人民检察院工作范围的，由常委会主任签发《报告重大事项通知书》，“一府两院”据此向人大常委会报告有关重大事项。
（四）代表工作
为了贯彻中央9号文件，加强和改进人大代表工作，上海市委出台了关于加强人大代表工作的16号文件。南京市人大常委会出台了关于加强人大代表工作和常委会自身建设的意见，已报请市委批转。
上海浦东新区人大常委会注重代表建议反映问题的实际解决率。为了促进代表建议反映问题得到切实解决，他们采取了由区人大常委会主任、副主任、各工作委员会主任各认领一件建议，政府区长、副区长、各委局主任局长就自己主管的工作和职责范围各认领一件建议的举措，将代表建议反映问题实际解决的责任落实到具体人员。2005年，区人大常委会两次听取政府关于建议反映问题的实际解决情况的汇报。2004年该区人大代表建议反映问题的实际解决率是40%，2005年提高到为53%。
深圳市人大常委会推出了代表工作新举措：一是严把代表入口关，要求代表候选人的文化程度一般高中以上；40岁以下的不少于30%，60岁以上的不超过10%。二是优化代表结构，代表构成体现深圳经济社会发展的特色、优势和发展前景，适当增加深圳三大支柱产业，即高新技术、物流和金融业方面的代表比例；法律、中介组织和行业协会也要占有一定的代表比例。三是增强代表履职能力，采取代表培训、定期组织学习、邀请代表列席常委会会议、组织视察调查、交流代表工作经验等多种措施提高代表的参政意识和履职能力。四是加强对代表的监督，代表述职的频率由每届一次增加到两次。五是定期通报代表活动情况，提高代表工作透明度。六是密切代表与群众的联系。在各社区居委会或物业管理处设立代表信箱收集民意，并在居委会定期安排代表接待群众。
五、关于提高人代会质量
关于人代会决议的表决，广州、深圳、上海、上海浦东新区、南京全部在几年前就实行了电子表决，珠海实行了无记名投票表决和电子计票。
广州市重视和支持人大代表在人代会期间依法执行职务，通过充分发挥代表作用，提高了人代会的质量。近年来，在每年的人代会上都有代表提出质询或询问，特别是上一届人大，每次人代会都有十几个质询或询问，调动了人大代表履职的积极性，促进了一些问题的解决，有力地推动了政府工作的开展。
广州市人大常委会认真研究贯彻宪法和地方组织法，从2005年开始，人代会对政府工作报告、常委会工作报告、法检两院工作报告的决议都由先前的批准改为同意，而对财政和计划报告仍然是批准。
为了提高人代会的透明度，扩大公民有序的政治参与，我们所学习考察的各省、市、区人代会均实行了公民旁听人代会制度。广州市人代会的旁听人员由公民自主报名和社会团体、县（市）区人大常委会推荐产生。人代会秘书组设立旁听组负责公民旁听工作。旁听人员分两组，各有80人和驻穗外国使节组成，一组旁听全体会议政府三个报告，另一组旁听市人大常委会、法检两院的工作报告。人代会期间召开两次旁听人员座谈会听取意见。其他市、区人代会旁听公民多在30至50人，不分组，旁听人员分别由网上公开报名和社会各阶层推荐，人大常委会有关工作部门最后确定的正式旁听人员，上述两种形式产生的人选各占1/2，旁听工作由大会组织组负责。旁听公民只旁听全体会议，每人每天发放30元交通误餐补贴。
（六）关于提高常委会会议质量
为了解决常委会议题过多和议题审议不充分的问题，浦东新区人大常委会实行了书面审议制度。根据这一制度，可以对常委会会议的部分议题实行书面审议。书面审议议题列入常委会会议议程，但会议不听取汇报和进行集中审议，由常委会工作部门将书面审议议题的书面汇报材料及审议意见表在会上发给常委会组成人员，常委会组成人员会后根据议题情况进行调研审议并填写审议意见表，在规定时间内缴常委会对口工作部门，由工作部门对常委会组成人员的审议意见进行整理归纳，形成审议意见，报主任会议审定后，由主管主任签发，以常委会文件形式印发“一府两院”办理落实。
二、建议
根据学习考察情况，结合我市人大工作实际，我们提出如下建议供参考：
（一）2006年人代会启动公民旁听工作，人员可以少一些，以20—30人为宜，由各县（市）区人大常委会和各社会团体推荐，以积累经验。选择适当时机将人代会举手表决改为无记名投票表决或按表决器（有线或无线）表决。
（二）选择1—2个垂直管理部门、1—2个政府直属部门，2006年对其执法工作进行检查评议。
（三）确定一名副市长和法院、检察院各一名院级领导人员进行述职评议，并将依法履职情况作为述职评议的重点。
（四）尽快制定《郑州市人大常委会讨论决定重大事项办法》，并列入地方立法计划。
（五）加强代表工作，制定“关于充分发挥人大代表作用，加强市人大常委会制度建设的意见”，由党组报市委批转实施，并将2006年作为提高人大代表素质年、人大代表履职年，加强对代表培训，提高代表履职能力，充分发挥代表作用。
