——2006年1月9日在市十二届人大常委会第25次主任会议上
市人大常委会法制室主任 司久贵
主任、各位副主任、秘书长：
我现就《郑州市地方立法技术规范（草案）》（以下简称《规范（草案）》）作如下说明，请予审议。
一、制定《规范》的必要性
立法作为一种创制行为规则的活动，是一项技术性很强的工作。法律规范能否发挥其应有的作用，不仅取决于其内容是否符合客观实际，而且也与其文字表述是否科学准确密切相关。这在客观上要求立法者必须具有一定的立法操作技能，遵循基本的立法技术规范。立法技术是立法实践经验的总结，反映着立法活动的内在规律。整理和归纳立法技术并在立法实践中自觉加以遵循，对于提高立法质量具有十分重要的意义。
自1986年市人大及其常委会行使地方立法权以来，我们在地方立法实践中，创造和总结出许多好的经验和做法，特别是带有客观性、规律性和科学性的立法技术，对当前和今后的立法工作具有很强的指导意义。同时也应该看到，由于对立法技术缺乏系统的研究，没有统一的规范和要求，一些法规草案存在着形式与内容不统一、权利与义务相错位、法律用语不规范、条文逻辑不明晰以及法律规范表述模糊甚至存在歧义等问题。这些问题的存在，直接影响了法规质量，也在一定程度上对法规的有效实施造成了妨碍。因此，有必要尽快制定和出台我市地方立法技术规范。
二、《规范（草案）》的起草过程
《规范》的草拟工作开始于2004年6月。在认真总结我市多年来地方立法工作经验的基础上，参考借鉴兄弟省市的相关文件，草拟出《规范（初稿）》。经过法制室反复研究修改，于2005年9月形成了《规范（征求意见稿）》，分送市人大常委会有关工作机构、市直有关部门及法律咨询委员会各位专家征求意见。随后又召开座谈会，直接听取有关方面的意见。在认真研究各方面意见的基础上，我们对《规范（征求意见稿）》进行了修改完善，形成了《规范（草案）》。
三、关于制定法规的技术规范
《规范（草案）》对制定地方性法规应当遵循的立法技术进行了规定，主要包括以下五个方面的内容：
（一）法规的名称
《规范（草案）》规定，法规的名称应当具备适用范围、调整对象、体裁形式等要素。根据法规具体内容的不同，《规范（草案）》对法规经常采用的“条例”、“规定”、“实施办法”等三种体裁形式进行了明确界定和划分；同时对采用“决定”的情形作了规定。
（二）法规的题注
按照立法不同阶段分为法规通过前的题注和法规通过后的题注。法规通过前的题注，适用于提请、审议和表决阶段，分别为“草案”、“草案二次审议稿”、“草案三次审议稿”、“草案表决稿”等，体现了法规案的审议修改过程。法规通过后的题注，应当载明法规的通过时间、制定机关、会议届次及批准时间、批准机关、会议届次；经过修正的法规，还应当包括修正时间、修正机关、会议届次及批准时间、批准机关、会议届次。
（三）法规的结构
法规的结构，是指法规条文的内在逻辑、布局安排和具体组织形式。法规的结构一般由章、条、款、项等组成，从章到项的顺序按照属种关系进行逻辑排列。法规内容比较单一，条文数量不多的，可以不分章节，直接以条的形式表述。法规内容比较全面，条文内容数量较多的，可以设章。法规设章时，应当注意各章之间的独立性和逻辑性。同时，对设立条、款、项应当符合的要求作出了明确的规定。
（四）法规的内容
总结多年来的立法实践经验，《规范（草案）》将法规内容归纳为九个方面，即立法目的和立法依据，适用范围，行政主管（管理）部门，执法主体，权利与义务、权力与责任的设定原则，行政许可的设定与规定，行政强制的设定与规定，法律责任，法规的附则。对这九个方面的内容，除了规定一般表述原则和方式外，对一些重要的实体性内容作了专门规定。
（五）法规的用语
对法规用语的基本要求是，科学规范、准确严谨、通俗朴实、简洁精炼。《规范（草案）》将立法实践中经常使用的用语分为六类，即义务性规范和禁止性规范的表述，授权性规范和职权性规范的表述，有关词语的选用，数字的表述，标点符号的运用，但书和除外规定；并对具体表述作了统一明确的规定。
四、关于起草相关文件的技术规范
《规范（草案）》对地方立法过程中如何起草有关文件，作了明确的规定。
制定法规的有关文件，主要包括法规议案、关于法规草案的说明、法规草案初审意见的报告、法规草案修改情况的说明、法规草案二次审议修改稿修改情况的说明和法规草案审议结果的报告。
修改法规主要分为两类，一是法规个别条款修改，二是法规全面修订。法规个别条款修改，主要涉及法规修改决定草案、法规修改决定草案的说明、法规修改决定草案初审意见的报告、法规修改决定草案修改情况的说明和法规修改决定草案审议结果的报告等文件。 全面修订法规涉及的文件与制定法规相类似。
此外，《规范（草案）》还对废止法规、报请批准法规及公布法规的有关文件作了规范。
以上说明，连同《规范（草案）》，请予审议！
