——2006年6月27日在市十二届人大常委会第22次会议上
郑州市人民政府副秘书长、法制局局长 王庆堂
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为有效预防和妥善处理中小学校学生人身伤害事故，保护学生和学校的合法权益，维护正常的教育教学秩序，市人民政府根据国家有关法律、法规规定，结合我市实际，组织起草了《郑州市中小学校学生伤害事故预防与处理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），并已经市政府常务会议审议通过，现提请市人大常委会审议。我受郑州市人民政府委托，现就《条例（草案）》的起草情况和主要内容作以下说明，请予审议。
一、制定《条例》的必要性
近几年来，在校学生的人身安全和学生人身伤害事故的处理问题，已成为教育领域的热点问题之一，因建筑物倒塌、食物中毒、溺水和交通事故等原因造成的学生伤害事故时有发生。这些事故的发生，给学生、监护人带来了物质损害和精神痛苦，也在一定程度上影响了学校正常的教育教学秩序。造成这些事故的原因是多方面的，有些是由于学校在规划、建设等方面存在安全隐患；有些是由于学校没有尽到教育、管理和保护的责任；有些是由于学生监护人没有尽到监护责任；有些是由于学生自身原因造成的。在事故处理过程中，由于缺乏认定事故责任的明确的法律依据和可操作性强的处理程序，造成事故处理因家长、学校双方分歧较大，久拖不决。实践中虽然有一些事故采取了司法途径解决，但是司法途径从社会效率的角度考虑并不是最好的选择，因此大多数案件仍然是通过协商和调解的方式处理的。但由于缺乏相关的程序性规定，协商和调解的效率和结果的公正性也受到影响。另外，由于学校缺乏明确的赔偿经费筹措渠道，也是造成有些事故得不到有效处理的原因。这些问题的存在，对学校开展素质教育产生了极为不利影响。最为直接的表现就是许多学校为了避免事故的发生，采取消极的防范手段，如不组织学生开展郊游活动；取消课外活动和社会实践活动；甚至取消体育课的某些运动项目等等，形成了只要保证学生不出事故，可以完全抛开素质教育的错误理念。这种状况如持续下去，不仅不能给学生营造全面发展的成长空间，而且对下一代的知识结构、思维模式以及综合能力培养等方面都会造成不同程度的负面影响。
为解决上述问题，迫切需要制定一部符合我市实际情况、规范我市校园伤害事故预防与处理的地方性法规，以明确学校、学生、监护人及政府相关部门的职责和事故各方应承担的法律责任，保障学生的人身健康安全，及时、准确地处理学生伤害事故，保障教育教学活动的正常开展。
二、起草过程和依据
2005年，在市十二届人大二次会议上，陈蕾、徐建梅等27名人大代表联名提出《关于尽快制定<郑州市中小学生人身伤害事故预防与处理条例）的议案》。2005年1 0月，市人大常委会教科文卫工作委员会、法制室和市教育局的有关人员赴成都、重庆等地考察学习，就学生伤害事故的预防与处理进行立法调研。该条例被列入我市今年地方立法计划后，市政府法制局和市教育局对我市校园安全工作进行了立法调研、论证，并组建了《条例》起草小组。起草小组首先召开由部分县（市）、区教育行政主管部门、中小学校、职业教育学校、工读学校以及特殊教育学校主管安全工作的负责人参力口的座谈会，同时邀请有关研究学生伤害事故问题的专家、教授和律师参加座谈，论证学生伤害事故立法中需要解决的问题，掌握了扎实、充分的第一手资料。2005年4月上旬，起草小组对市教育局起草的《条例（初稿）》进行了审查修改，形成了《条例（征求意见稿）》，先后在政府网站、大河报、河南商报等媒体公布，广泛征求社会各界的意见和建议。4月份，市政府法制局又召开了有教育、公安、卫生、规划、财政、体育、劳动和社会保障等有关部门以及市中级人民法院有关人员参加的征求意见协调会、部分中小学校校长或有关人员参加的征求意见座谈会以及学生家长座谈会等，分别听取了对《条例（征求意见稿）》的修改意见。根据反馈意见，对《条例（征求意见稿）》又进行了反复修改，现提请审议的《条例（草案）》，已经市政府常务会议审议通过。
在《条例（草案）》的起草过程中，我们坚持以国家有关法律、法规为依据，同时充分考虑我市中小学生伤害事故发生原因和赔偿的实际情况。依据的法律、法规和参考的材料主要有：《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国末成年人保护法》、《中华人民共和国民法通则》、教育部《学生伤害事故处理办法》以及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等，同时，还借鉴了北京、上海、贵阳、深圳等城市有关中小学校学生伤害事故预防与处理的地方性法规和规章。因此，《条例（草案）》是符合国家有关法律、法规规定的，也是符合我市实际情况的，具有较强的针对性和可操作性。
三、需要说明的几个问题
（一）关于适用范围
参照教育部《学生伤害事故处理办法》，结合我市教育教学工作实践，《条例（草案）》第二条第一款对适用范围作出了明确界定，即：“本条例适用于本市行政区域内中小学校（以下简称学校）学生人身伤害，事故的预防与处理。”为便于操作，《条例（草案）》在附则中对教育教学活动期间、人。身伤害、中小学校以及学生等概念作了解释性规定。同时，针对学前教育机构的特殊情况和目前学生参加校外营利性教育机构举办的课外学习的观象比较普遍的情况，《条例（草案）》第四十三条规定：“学前教育机构中的学龄前儿童人身伤害事故，以及青少年宫、少年儿童活动中心、少年业余体校和其他校外教育机构的中小学生人身伤害事故的预防与处理，参照本条例执行。”
（二）关于学校与学生的法律关系
学校与学生之间的法律关系是学校依法履行职责、承担民事责任的基础。依法合理界定学校与学生间的法律关系，对正确处理中小学生伤害事故，保护中小学生和学校双方的合法权益，将起到十分重要的作用。《中华人民共和国民法通则》和《最高人民法院关于贯彻执行{中华人民共和国民法通则）若干问题的意见（试行）》都规定，学校对学生伤害事故应承担过错赔偿责任。2004年5月1日施行的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第七条进一步明确规定：“对未成年人依法负有教育、管理、保护义务的学校、幼儿园或者其他教育机构，未尽职责范围内的相关义务致使未成年人遭受人身损害，或者未成年人致他人人身损害的，应当承担与其过错相应的赔偿责任。……”根据这一规定，《条例（草案）》第五条明确：“学校依法履行对学生负有的教育、管理和保护义务。监护人依法履行监护职责，对未成年学生的思想、行为进行正确的教育、引导和管理，预防和制止未成年学生的不良行为，保障其合法权益不受侵害。……”
（三）关于学生伤害事故的预防措施
学生伤害事故预防是学校安全工作的立足点和出发点，《条例（草案）》第二章对事故预防作了规范，其中包括教育、公安、规划、卫生等有关行政主管部门在学生伤害事故预防中的职责，也包括学校应当建立完善各种制度和采取的预防措施，力争做到防患于未然。
（四）关于校方责任险
校方责任险是指因校方过错发生学生人身伤害事故，为有效规避校方责任风险及赔偿纠纷，同时保障受伤害学生合法权益而设立的险种。《条例（草案）》在第二十二条借鉴上海、北京等地的成功经验和做法，参照教育部的相关规定，要求“市、县（市、区）学校行政主管部门应当组织学校购买校方责任险，保险费用由学校举办者承担，不得向学生摊派。”同时规定，对于不购买校方责任险的学校，其学生人身伤害事故处理所需资金，由其举办者承担。对于因学校过错发生的重大、群体性伤害事故，《条例（草案）》进一步明确，事故处理所需资金校方责任险不足以解决的，不足部分由学校举办者承担。这样规定，一是能够解决学校赔偿费用来源问题，最大限度地满足受伤害学生的赔偿要求，有利于维护其合法权益；二是由保险公司参与或代为处理赔偿纠纷，有利于维护正常的教育教学秩序；三是有利于学校全面实施素质教育，提高学生的综合素质。
（五）关于学生伤害事故的处理原则
对于学生伤害事故的处理原则，《条例（草案）》第六条规定，“处理学生伤害事故应当遵循依法、客观公正、合理适当的原则，坚持救助第一，做到事实清楚，责任明确。”即事故的发生不论是谁的责任，，首先是“救助第一”，救助受伤害学生是政府、学校及政府相关部门义不容辞的责任。在归责原则上，根据学校与学生之间的法律关系，依照《民法通则》及《最高人民法院关于贯彻执行（民法通则）若干问题的意见（试行）》和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定，《条例（草案）》在第四章第二十三条规定了事故处理的归责原则：“学生伤害事故的责任，适用过错责任原则确定；双方均无过错的，适用公平责任原则分担责任；法律、法规另有规定的，从其规定。”
（六）关于事故责任划分
事故责任划分是及时、妥善处理学生伤害事故的前提，《条例（草案）》第二十四条对学校承担责任的情形作了规定，第二十五条明确了学校不承担责任的情形，第二十六条对学生监护人的责任作了规定，第二十七条明确了第三人侵权责任。这样规定，为及时、妥善处理学生伤害事故提供了法律依据。
（七）关于学生伤害事故的处理程序
为明确学生伤害事故的处理程序，减少无效调解带来的麻烦，保障事故的及时处理，《条例》第三十二条规定：“当事人可以本着互谅互让的原则，以协商方式自行解决；协商不成的，可以向学校行政主管部门申请调解。当事人也可直接向人民法院提起诉讼。市、县（市、区）学校行政主管部门受理学生伤害事故调解申请的，应自接到调解申请之日起三十日内，对当事人意思表示真实达成一致意见的，制作调解协议书。调解不成当事人不履行调解协议或反悔的，当事人应依法向人民法院提起诉讼。”
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，虽然我们在《条例（草案）》的起草过程中做了大量工作，但不妥之处仍在所难免，希望在审议过程中能得到更多的宝贵意见，以使《条例（草案）》更加完善，更加符合我市实际情况，为我市学校伤害事故的预防和处理提供法律保障。
以上说明，请与《条例（草案）》一并审议。
