——2007年6月20日在市十二届人大常委会第29次会议上
郑州市人民政府副秘书长 吴晓君
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为加强嵩山古建筑群的保护和管理，市人民政府根据《中华人民共和国文物保护法》等有关法律、法规规定，结合实际情况，组织有关部门和登封市人民政府起草了《郑州市嵩山古建筑群保护管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)，并已经市政府常务会议审议通过。我受市人民政府委托，现就《条例(草案)》的起草情况和主要内容说明如下。
一、制定本《条例》的必要性
嵩山古建筑群包括11处全国重点文物保护单位和1处省级文物保护单位的古建筑，具有很高的历史、艺术和科学价值，依法加强保护和管理非常必要。多年来，登封市人民政府和有关部门在对这12处古建筑的保护和管理方面做了大量工作，目前，这12处古建筑保存基本完好，正在积极申报世界文化遗产。但在保护和管理工作中也存在一些问题，主要包括：一是在文物保护范围内，一些单位和个人未经批准擅自修建建筑物、构筑物和其他设施，开山炸石、破坏植被等现象时有发生，这些都严重影响了文物保护规划的实施，破坏了文物周围的自然环境风貌，影响了文物保护单位与周围环境的和谐、完整和统一。二是破坏文物周围环境的违法行为发现后得不到及时、有效的处理。由于《中华人民共和国文物保护法》和其他相关法律、法规对在文物保护范围内的违法建设、开山炸石、破坏植被等违法行为的处罚规定得不够明确、具体，不好操作；导致违法行为发现后，不能得到及时、有效的处理，最终加大了处理难度，造成了更大的经济损失。三是法律保障不力。《中华人民共和国文物保护法》、《河南省<文物保护法>实施办法》等法律、法规的颁布实施，对提高全民文物保护意识，加强文物保护工作，起了重要作用，但由于这些法律、法规对古建筑的保护措施、管理体制和对破坏古建筑违法行为的处罚幅度等规定较为原则，执行起来不好操作，不利于古建筑的保护。2003年我市出台了《郑州市登封观星台嵩岳寺塔少林寺塔林保护管理条例》，但由于适用范围不能涵盖整个嵩山古建筑群，已不适应目前嵩山古建筑群的保护管理需要。
目前，嵩山古建筑群申报世界文化遗产工作正在有序进行。根据申报世界文化遗产的有关要求，必须对申报项目进行专项立法保护，这也迫切需要制定一部嵩山古建筑群保护和管理的地方性法规。
因此，为加强对嵩山古建筑群的保护和管理，保障申报世界文化遗产工作的顺利进行，制定一部符合实际情况、可操作性强的嵩山古建筑群保护管理地方性法规，十分必要，也十分迫切。
二、起草过程和依据
2006年9月份，郑州市文化局召集省、市有关文物、古建筑方面的专家以及登封市文物管理局有关人员等对嵩山古建筑群进行了实地调查，并参考国内其他地方文物保护管理的立法成果，起草了《郑州市嵩山古建筑群保护管理规定(讨论稿)》。条例列入今年我市地方立法计划后，市人大、市政府对起草工作非常重视。2007年3月，市政府法制局会同市文化局、登封市人民政府在《郑州市嵩山古建筑群保护管理规定》(市人民政府令第156号)的基础上，起草了《条例(征求意见稿)》，书面征求了有关部门和专家的意见，并将《条例(草案)》全文在网站上公布，广泛征求社会各界意见。4月初，根据各方面反馈意见，又多次进行了修改、论证。现提请审议的《条例(草案)》已经市政府常务会议审议通过。
在《条例(草案)》的起草、修改过程中，我们坚持以国家有关法律、法规为依据，又充分考虑实际情况。依据的法律、法规和参阅的材料主要有：《中华人民共和国文物保护法》及其《实施细则》、河南省<文物保护法>实施办法》、《国务院关于改善和加强文物工作的通知》(国发〔1997〕13号)、《古建筑消防管理规则》、《纪念建筑、古建筑、石窟寺等修缮工程管理办法》、《文物拍摄管理暂行办法》、《长城保护管理条例》等。同时，还参考了北京、洛阳、安阳、承德、湖北等地有关文物保护的地方性法规。
三、需要说明的几个问题
(一)关于管理体制
理顺管理体制，明确各部门的职责分工，是做好嵩山古建筑群保护和管理工作的前提，在具体的保护和管理工作，市政府、市政府文物部门及其他有关部门、登封市政府、登封市文物部门以及文物管理机构的职责不尽相同，条例有必要对上述各部门和机构的职责予以明确，从而使其各司其职，共同做好嵩山古建筑的保护和管理。因此，《条例(草案)》第七条、第八条、第九条分别对上述各部门和机构的职责作了相应规定。
(二)关于保护范围
划定明确的保护范围，是保护好文物的基础。《中华人民共和国文物保护法》第十五条第一款规定： “各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。”第十八条第一款规定：“根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。”河南省人民政府《关于划定我省国家级、省级文物保护单位保护范围的批复》(豫政文〔1989〕215号)已对嵩山古建筑的保护范围作了明确界定，《条例(草案)》没有必要再作重复性规定。因此，《条例(草案)》第十条规定，嵩山古建筑的保护区域分为保护范围和建设控制地带。保护范围和建设控制地带以省人民政府公布的范围为准。第十一条对嵩山古建筑保护范围和建设控制地带四至界限标志和界桩的设置作了规定。
(三)关于历史风貌和自然环境的保护
嵩山古建筑群包括了登封市行政区域内被确定为全国重点文物保护单位和省级文物保护单位的所有古建筑。由于涉及的古建筑较多，分布的面积较广，古建筑之间的间隔较大，根据世界文化遗产真实性和整体性保护的要求，《条例(草案)》第十八条对构成古建筑整体的历史风貌和自然环境的保护作出了相应规定：嵩山古建筑所在区域的建设行为应当符合嵩山古建筑群保护规划的要求，不得有损文物安全或损害构成古建筑整体的历史风貌和自然环境。
(四)关于在保扩范围内的建设问题
《中华人民共和国文物保护法》第十七条、第十八条对在文物保护单位保护范围内进行工程建设和爆破、钻探、挖掘等作业的审批程序作了严格的规定，同时，第十九条规定：“在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，不得建设污染文物保护单位及其环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。对已有的污染文物保护单位及其环境的设施，应当限期治理。”根据文物保护法的有关规定，结合嵩山古建筑周围的实际情况，《条例(草案)》第十八条、第十九条对保护范围内的各类建设活动进行了规范，同时规定，对保护范围内已有的和在建的不符合规定的建筑物、构筑物及设施，由登封市人民政府责令限期拆除或迁出。
(五)关于修缮、保养问题
修缮、保养是确保文物安全的关键。为了维护嵩山古建筑的良好状态，确保古建筑的文物安全，《条例(草案)》第二十五条、第二十六条、第二十七条分别对嵩山古建筑的修缮、保养原则，责任划分，抢救修缮，以及修缮、保养的勘察、设计、施工和验收等作了规定。
(六)关于经费保障
及时而充足的经费是对嵩山古建筑群进行保护、管理和修缮的有力保障。《中华人民共和国文物保护法》第十条规定：“……县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。”第二十一条规定：“国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养；非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养……。”据此，《条例(草案)》第三十条至第三十二条对嵩山古建筑的经费来源和使用、保护专项资金及资金监管等作出了明确规定。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，虽然我们在《条例(草案)》起草过程中作了大量工作，但不妥之处仍在所难免，希望大家在审议过程中多提宝贵意见，以使《条例(草案)》更加完善和符合我市实际情况。同时，也希望《条例(草案)》能尽快出台，为嵩山古建筑群的保护和管理提供法制保障。
以上说明，请与《条例(草案)》一并审议。
