“二十年磨一剑”的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》已于今年1月1日起施行。这对于各级人大常委会依法行使监督权，健全监督机制，加强和改进监督工作，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，必将产生深远和重大的影响。我们管城回族区十四届人大一次会议以来，认真组织学习领会监督法的精神实质和丰富内涵，邀请了省人大常委会法制室主任毛引端为我们全区人大工作人员和政府组成人员、法官、检察官讲授监督法，使我们对于监督法精神有了一个较为全面的理解。结合几年来人大常委会主任工作的实践进行思考，在今年3月下旬召开的区十四届人大常委会第一次会议上，我们区人大常委会审议并通过了贯彻执行监督法实施办法，一些兄弟人大同行还来我区就监督法的实施办法进行学习考察交流。
一、强化监督责任意识,明确监督法的精神实质
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。人大及其常委会作为国家权力机关对政府和法院、检察院进行的监督，是党和国家监督体系的重要组成部分，是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权，是代表国家和人民进行的监督，也是具有法律效力的监督和最高层次的监督。那么究竟监督什么呢？依据宪法的有关规定，各级人大常委会作为同级人大的常设机关，它所进行的监督概括起来应当有两种，一是工作监督，主要是通过听取和审议政府和法院、检察院的专项工作报告、组织执法检查等形式，促进依法行政、公正司法。二是法律监督，无论下一级人大及其常委会，还是同级政府，如果他们在法定权限内制定的法规、规章和作出的决议或者发布的决定、命令是违法的或者不适当的，人大常委会通过对规范性文件的备案审查，有权力、有责任予以撤销，以维护社会主义法制的统一和尊严。人大常委会通过对政府和法院、检察院的监督，确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。由此看来，人大常委会如果不把工作监督和法律监督搞好，就是失职；如果具体处理依法应由政府和法院、检察院办理的事情，就是越权。人大常委会对政府和法院、检察院进行监督，既不能失职，也不能越权。人大常委会的权力也要受到监督。按照监督法的规定，各级人大常委会行使监督职权的情况应当向本级人民代表大会报告，并向社会公开，接受人大代表和人民群众的监督。
人大常委会与“一府两院”的职责不同，但目标一致。按照宪法确立的人民代表大会制度，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这一点同西方资本主义国家实行的“三权鼎立”政体是有本质区别的。人大及其常委会的职责是审议、决定国家全局的、长远的、重大的问题。它并不能代替依照法律规定属于政府、法院、检察院的职权。在人大统一行使国家权力的前提下，对国家的行政审判权、检察权又有明确划分。国家权力机关和国家行政机关、审判机关、检察机关虽然职责分工不同，但目标是完全一致的，都要在党的统一领导下依法独立履行职责、协调一致地开展工作。我国的政体有利于各个国家机关各司其职、各负其责，既避免权力过分集中，又使国家的各项工作能够有效地进行。
学习监督法使我更清醒地认识到，人大常委会实施监督必须坚持民主集中制，遵循集体行使职权的原则。监督法第四条规定：“坚持民主集中制，在充分发扬民主的基础上集体行使权力，各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。”坚持民主集中制，集体行使职权，集体决定问题，是人大常委会的全部活动，包括监督工作的特点。从广义上来说，人大常委会在监督工作中贯彻民主集中制的原则，必须坚持群众路线，充分发扬民主，广泛听取意见，把开展监督活动、作出相关决议，建立在倾听群众呼声、反映群众意愿、集中群众智慧的基础之上。从狭义上来说，人大常委会在监督工作中贯彻民主集中制的原则，必须坚持集体行使权力，对列入人大常委会议程的议题，在民主评议、充分协商的基础上需要作出决议时，每个常委会组成人员都享有平等的表决权，一人一票，少数服从多数。胡锦涛总书记指出：人大监督应该坚持民主集中制，依照宪法和法律规定，把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督重点，综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式，切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督，进一步增强监督工作的针对性和实效性。这就要求人大常委会在监督工作中更加关注人民群众切身利益的问题，把群众关心的难点热点问题作为监督工作的重点，认真抓、反复抓，一抓到底，直至问题得到切实解决。这样，人大常委会的监督工作才不致流于形式，才不会辜负人民群众的期望。“按照民主集中制的原则，集体行使职权”。这是人大常委会监督工作必须遵循的一条重要的组织原则。
二、规范程序,突出主题,加大对重点内容的监督力度
监督法对听取和审议专项工作报告的重点和议题确定的途径作了明确规定。监督法第八条对人大常委会监督的重点作了明确规定：紧紧抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题。监督法第九条对专项工作报告的议题确定的途径作了明确规定：一是执法检查中发现的突出问题；二是人大代表反映集中的问题；三是常委会组成人员提出的比较集中的问题；四是人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题；五是人民来信来访集中反映的问题；六是社会普遍关注的其他问题。
监督法对审查决算草案和预算执行情况报告的重点内容作了明确规定。监督法第十八条对常务委员会审查决算草案和预算执行情况报告的重点内容作了明确规定：一是预算收支平衡情况；二是重点支出的安排和资金到位情况；三是预算超收收入的安排和使用情况；四是部门预算制度建立和执行情况；五是向下级财政转移支付情况；六是本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。同时，全国人民代表大会常务委员会对审查国债余额情况、县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对上级财政补助资金的安排和使用情况将重点审查。这与预算法相比，审查的重点更加突出、具体。特别是明确将预算超收收入的安排和使用、部门预算制度建立和执行、向下级财政转移支付等情况作为审查预算的重点，这在以前的法律法规中是没有的。
监督法对常委会开展执法检查进一步作了规范。一是明确了执法检查重点：选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。二是对执法检查组组成人员作了明确规定：从本级人大常委会组成人员以及本级人大有关专门委员会组成人员中确定，并可以邀请本级人民代表大会代表参加。三是对执法检查报告的内容作了明确规定：对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；对有关法律、法规提出修改完善的建议。四是要求对常委会执法检查报告及审议意见，“一府两院”对其研究处理情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。
监督法对规范性文件的备案审查作了硬性规定。立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销已经作了详细规定，监督法在此基础上重点规范了两个新的内容。一是在现实生活中，一些地方作出的决议、决定或者发布的命令，有些是超越职权、明显违法的，如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务。为了解决这类问题，监督法规定县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的这一类不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令。二是监督法规定，最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释（通常称为司法解释），应当报全国人大常委会备案审查。在司法实践中，“两高”的司法解释对审判、检察工作具体应用法律发挥了十分重要的作用，但是确也存在有些司法解释与法律相抵触的情况。监督法参考立法法有关规范性文件备案审查程序的规定，对“两高”司法解释的备案程序作了具体规定。
三、适应新时期人大工作需要，不断改进监督工作
学习监督法时，一些同志感到述职评议和个案监督这些在以往人大常委会工作实践中有效的监督方式，在监督法中没有体现，当时我也有不同的看法，认为述职评议和个案监督是我们在多年人大常委会工作实践中探索出来的行之有效的监督形式和手段，这次监督法没有采纳，觉得监督法还不够硬，有时会削弱人大常委会的监督力度，去年我们坚持完成了人大常委会年初工作要点确定的述职评议事项。通过深入学习监督法，我消除了没有将述职评议写入监督法是削弱人大常委会监督权的顾虑。近二十年来，地方人大及其常委会在实践中经过不断探索，在对“一府两院”的监督上，基本上形成了“述职评议”和“工作评议”两种做法。述职评议这一监督方式，我们区人大常委会在上个世纪九十年代初就开始搞了。2001年，依据市人大常委会制定的述职评议工作条例，我们进一步规范了述职评议工作程序方法，以及对述职评议成果的利用等。对推进“一府两院”及其领导同志依法行政、公正司法发挥了积极作用。监督法规定今后地方人大常委会改进“述职评议”和“工作评议”这两种做法，开展工作评议，具有概括性、操作性，贴近工作实际，更能体现人大常委会监督的特点，能够更好地发挥人大常委会监督的优势。开展工作评议，可以把对工作的监督和对人的监督有机地统一起来。评议专项工作，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在的问题寓于其中，实际上也体现了对他们的监督。进行工作评议，可以围绕改革发展大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行评议，并且可以就这些问题反复多次地开展工作评议，一抓到底，不出成效不罢休，使监督工作更加具有针对性和实效性。可见，监督法把述职评议纳入到工作评议，有利于人大常委会的监督工作突出重点，体现人大常委会监督的特点，充分发挥人大常委会监督的优势，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来，也有利于发挥“一府两院”的工作主动性、积极性。□
