随着中国特色社会主义法律体系的基本形成和法律法规的日臻完善，做好立法计划的编制工作对于搞好地方立法工作、提高地方立法质量的作用越来越重要，如何科学合理地编制立法计划已成为有立法权的地方各级人大常委会开展地方立法工作需要研究和探讨的一项重要课题。
一、充分认识立法计划在地方立法工作中的重要作用
立法计划是有立法权的地方人大常委会对年度内制定、修订和废止地方性法规作出的设想和部署，是为常委会会议审议地方性法规案事先作出的工作安排。科学合理地编制立法计划，是加强立法工作、提高地方立法质量的必然要求，是立法工作走向规范和成熟的重要标志。立法计划制定得科学合理，不仅能使立法工作有目的、有计划、有步骤地进行，而且编制立法计划本身就是把握情况、协调关系、解决问题的过程，为制定“良法”奠定了基础；立法计划本身的质量不高、不科学，就难以保证今后的立法工作顺利进行、制定出高质量的法规。其在立法工作中的作用主要体现在以下几个方面：
（一）有利于维护国家法制统一。法制统一是我国宪法规定的一条重要原则，也是各级国家权力机关开展立法活动应当遵守的一条基本原则。地方立法是国家整个立法活动的一个重要方面，地方性法规是中国特色社会主义法律体系的组成部分。地方立法活动必须遵循法制统一原则，使地方性法规与国家宪法、法律和行政法规保持协调一致。按照法制统一原则的要求，有立法权的地方各级人大常委会编制立法计划时，要着眼于构建和完善中国特色社会主义法律体系，根据本地的实际情况，进行实施性、补充性立法，或者按照地方立法权限，为国家立法先行探索经验，进行自主性、创新性立法。科学合理的立法计划能够体现地方立法在整个国家立法体系中的地位，从立法源头上避免“越权立法”和“重复立法”现象，发挥地方立法应有的作用。
（二）有利于坚持党对立法工作的领导。编制立法计划应当在党的领导下进行，才能保证人大常委会有效行使立法权。每年，有立法权的地方各级人大常委会都要将立法计划报经当地党委批准后实施，这样，人大常委会就把立法工作自觉置于了当地党委的领导之下，使立法决策和党委的重大决策有机地结合起来，及时将党委的意图转化为国家意志，保证立法工作紧紧围绕党委的中心工作，服从和服务于当地改革发展稳定的工作大局，体现了立法工作坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
（三）有利于人大常委会有序地履行立法职权。立法工作是一项严肃的政治活动，具有很强的计划性和程序性，科学的立法计划能够使立法机关妥善安排立法进程，突出立法重点；明确人大常委会有关部门和人员的职责，理顺立法工作中各方面的关系，减少和克服立法工作中的盲目性和随意性，提高工作效率；便于常委会组成人员提前参与立法工作，搞好调查研究，为审查审议法规案做好准备。
（四）有利于调动有关方面参与和支持地方立法工作的积极性。编制立法计划的过程是人大常委会整合社会各方面的智慧和力量，共同谋划立法布局的过程，在法规立项时，除了法定有立法提案权的单位和个人能够提出法规案之外，机关、团体、企事业单位和公民个人都可以向人大常委会提出立法建议，各有关方面的意愿在立法源头就得到了充分表达和尊重，必将激发其参与和支持今后立法工作的热情，为提高立法质量建言献策。同时，立法计划明确了各有关方面的职责和任务，具有指令性和一定的强制力，为完成立法任务提供了保证。
二、立法计划编制工作中存在的问题
由于种种原因，地方人大常委会在编制立法计划工作中存在不少问题，这些问题有认识方面的，也有方法和程序方面的；有人大常委会自身方面的，也有其它有关方面的，应当引起重视，予以解决。
（一）对立法计划编制工作的重视程度不够。存在重视法规制定、忽视计划编制的现象。由于认识不到位，思想不重视，政府部门和人大常委会工作机构在法规立项目时，没有进行深入的调查论证，凭经验主观臆断、草率行事，提出的立法项目质量不高，不能客观全面反映本地区经济和社会发展实际情况；在立法计划的实施中，随意性较大，使立法计划“灵活有余、稳定不足”，立法计划的指令性不能很好发挥。
（二）提出立法项目的渠道狭窄。实践中，绝大多数立法项目是由政府部门提出的，政府部门往往站在本部门的立场上，为方便行政管理立法，为本部门的利益立法，或者将立项成功看作本部门政绩的体现。人大常委会工作机构在立法计划编制过程中，则主要是督促有关部门申报立法项目，对各有关方面申报的项目进行简单汇总后，提交主任会议确定，导致政府部门报什么就立什么，谁的积极性高就给谁立，有时甚至有关领导一句话就把一项法规立项。
（三）立法项目中修改和废止的项目偏少。政府执法部门对制定新的法规项目积极性相对较高，而对修改尤其是废止法规项目积极性不高、主动性不强。“立、改、废”没有做到有机统一，导致一些与经济和社会发展不相适应、与客观实际不相符合的地方性法规得不到及时修订或废止，造成时过境迁的法规“有法难依”，影响了地方性法规的权威。
（四）立法计划的编制程序不规范。立法计划从项目的提出、汇总、征求意见、调研论证、酝酿协商、审议立项、公布等，各地人大常委会做法不统一。有的地方人大常委会编制立法计划是一年计划，有的则是两年或三年计划；有的地方人大常委会编制立法计划是由主任会议确定的，有的则是经过常委会会议表决通过确定。还有的地方人大常委会编制立法计划随意性大，如立法计划草案向市民公布征求意见，有时间就公布，工作忙、时间紧时就不公布了，没有形成制度。
（五）立法计划的贯彻落实不理想。立法计划在贯彻落实中责任制没有建立，随意改变计划的现象时有发生。比较突出是有关部门不能按时完成法规草案的起草任务，不按计划将法规草案提请人大常委会会议审议，往往造成上半年常委会会议安排审议的法规案偏少、下半年常委会会议需要安排的法规案偏多的现象，由于常委会会议时间紧张、议题多，难以保征审议法规案的质量。
三、科学编制立法计划需要研究和抓好的几项工作
如何编制立法计划，法律法规没有明确具体的规定。结合多年来的立法实践，搞好立法计划编制工作，笔者认为应当着重抓好以下几项工作：
（一）编制立法计划的指导思想要与时俱进。过去一段时期，由于法制不健全，立法工作曾经一度追求数量和速度，强调“有”比“没有”好，“快”比“慢”好，很快催生了一批法律法规，为经济和社会发展填补了立法“真空”，这种立法理念在当时为建立法制基础框架发挥了积极作用。但是，随着经济社会的发展进步和民主法制的不断完善，全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会已成为当今时代的主题，新的形势和任务对立法工作提出了更高的标准和要求。吴邦国委员长提出，十届全国人大及其常委会要把提高立法质量摆在更加突出的位置，努力提高立法工作水平，在任期内基本形成中国特色社会主义法律体系。这既是对全国人大及其常委会开展立法工作提出的要求，也是对地方立法工作提出的总的指导思想。这一指导思想体现在地方立法计划编制工作中，就是要突出法规质量这个主题，努力做到四个坚持：即坚持质量第一、数量服从质量、时间服从质量；坚持“立、改、废”相结合，把修订和废止法规放在和制定法规同等重要的位置；坚持突出重点，统筹兼顾，合理布局，体现地方特色；坚持以人为本，关注民生，立法为民。
（二）完善和坚持科学的立项标准。长期以来，在立法计划制定中，由于缺乏统一、明确、可操作立项标准，对某一个项目是否列入计划，各个方面由于出发点和对立项标准的理解不同，往往有不同的观点，对某个项目是否列入计划争议很大，以致影响立法计划的及时制定，也影响立法计划的科学性。笔者认为，应从以下几个方面对立项标准尽可能量化，使之具有可操作性：一是关系本地区经济和社会发展重大决策的项目优先；二是关系人民群众切身利益的项目优先；三是属于本地区创新性的项目优先；四是立法条件成熟的项目优先。此外，法规能否立项，还要看是否进行了调研论证、有没有起草法规草案等前期准备工作情况。
（三）拓宽立法项目的来源渠道。要改变法规项目征集渠道单一的做法，建立多元化的来源渠道，并从制度上保障以下四个方面作为立法项目的主渠道：一是政府执法部门提出立法项目。政府执法部门肩负着管理经济社会的职能，对经济运行和社会发展中的情况和问题了解深入、把握准确，对哪些方面需要用法规进行规范和调整掌握得比较及时，提出的立法项目针对性较强。要进一步增强其工作责任感和积极性，努力提出高质量的立法项目；二是人大专门委员会和常委会工作机构要主动提出立法项目。人大专门委员会和常委会工作机构在组织执法检查、开展视察调查中，工作涉及面宽，了解和掌握的情况比较客观和全面，而且相对比较“超脱”，不受部门利益的影响，因此，能够及时客观地提出立法建议。要改变以往人大专门委员会和工作机构消极等待政府提出立法项目的被动的局面，主动提出一些综合性的立法项目；三是要重视人大代表和常委会组成人员提出的立法议案或建议，从中选择可行的法规项目；四是面向社会公开征集法规项目，并使之制度化、长期化。
（四）人大常委会应在立法计划编制中发挥主导作用。在确定和编制立法计划时，人大常委会应站在全局的高度，通过深入调查研究，根据本地区经济发展的需要，确定一个总的立法构想，提出年度内需要在哪几个方面立法或立哪几部法规，要求有关方面落实具体的立法项目。然后，在总的构想框架内，根据各方面申报的立法项目，进行总体平衡，精心筛选，将那些符合立项标准的项目列入计划。同时，对于一些实际工作中需要通过立法去规范，而相关部门又没有申报项目或者积极性不高的项目，人大常委会可以直接列入立法计划，确定起草单位，以避免政府职能部门报什么就列什么，人大立法围着政府转的现象，使立法计划体现权力机关的意志，体现人民的意志。
（五）建立立法项目论证制度。在编制立法计划时，对立法建议项目初步筛选后，邀请专家进行论证，使立法项目的筛选一开始就有理论上的支持和中立的意见，从而不受有关利益群体的左右，有利于增强立法计划的科学性，立项论证制度已被许多地方的人大常委会所运用，应当坚持和完善。另外，立法听证运用到立法计划项目的确定上，还不曾有过实践经验。但笔者认为，就需要立什么法规、不需要立什么法规开展听证，可以更广泛地听取民意，反映民情，使“立法为民”的理念落在实处，值得地方人大常委会进行尝试。
（六）建立立法项目调研库。所谓立法项目调研库，就是根据对国家立法进程和本地区经济社会发展进程的把握，对当前已经预测到的可能需要进行地方立法的项目，按照一定的标准进行选择、分类后形成的地方立法调研项目的数据库。立法项目调研库的性质不同于五年立法规划，它具有灵活性，可以根据一段时间的运行情况，及时充实增加一部分立法调研项目和删除一些已经没有立法必要的立法调研项目。从长远看，立法项目调研库不受到常委会任期的影响，不需要因为常委会的换届而另起炉灶，从而保持立法工作的延续性。
（七）实行立法计划表决通过和向社会公布制度。由谁来决定立法计划，这实质上是赋予立法计划什么性质的问题。目前，有的人大常委会编制立法计划是由主任会议通过后实施，有的则由主任会议提请常委会表决通过后实施。笔者同意第二种做法，理由有三：其一，从理论上说，第二种做法比较符合人大制度的内涵。常委会作为立法机关，当然有权决定立什么法与不立什么法。其二，从实践来看，立法计划经过常委会会议通过，充分听取和体现常委会组成人员的意见，能够使立法计划的制定更加民主、科学，也有利于常委会组成人员提前了解情况，做好审议准备。其三，增强了立法计划的权威，便于贯彻落实。立法计划一经确定，应当及时向社会公布，以便人民群众了解立法、参与立法，这也是立法工作接受人民监督的体现。□
