看似小事的“养犬”问题，关系到养犬者与其他公众权益的平衡、动物权益的保护、养犬行为的规范与城市环境卫生治理等社会问题。国内大部分大中城市相继制定了地方性法规，我市1998年也制定了《郑州市限制养犬条例》，随着社会发展的需要，对该法规进行相应调整已经成为必然。2006年，市人大常委会将《郑州市城市养犬管理条例》纳入立法计划。一年多来，常委会坚持民主立法、立法为民，使这部备受关注的法规，最终综合了各方意见、体现了人文精神、彰显了民本意识。
领导重视 各方配合
市人大常委会郝建生主任十分关注这项立法。他多次听取汇报并提出了“严加管理”、“不低于周边同类城市标准”、“提高可操作性”的要求，明确了工作方向。《条例》通过后，郝建生主任要求“有关部门做好《条例》的贯彻落实工作”，推进后续工作全面开展。在立法过程中，王旭彤副主任要求加强与省人大及市政府相关部门的沟通，制定出能够真正解决问题的条例，并带队赴省人大常委会听取有关领导和省直部门反馈意见。7月底，省十届人大常委会审议《条例》时，部分常委会组成人员对《条例》提出了不同意见：要求变“管理”为“限制”，大幅提高管理服务费标准。表决在即，王旭彤副主任指示法制室及时与市政府沟通，听取政府意见，向省人大常委会反映我市的意见，得到了省人大常委会的理解和支持，确保基本维持了《条例》的原貌并顺利审议通过：标题仍然是《郑州市城市养犬管理条例》，管理收费采纳了郑州市提出的标准。
倾听民声 立法为民
城市养犬问题的解决，需要全社会的通力协作，人大立法、部门执法、群众守法。群众的守法程度是《条例》能否得到贯彻落实的重要因素。现代社会公民守法意识的形成，不仅取决于法律素养和政治理念，更主要的还在于法律能否维护群众利益。只有以群众的利益为出发点，处处把维护人民的利益放在首位，地方性法规才能获得群众的理解、认同、支持。
市人大常委会坚持立法为民，将其作为重要的价值预设，融入立法工作。法制委及法制室确定了二审的基本工作思路：广泛听取群众意见，正确反映和兼顾不同利益群体的要求，制定一部立足市民生活实际、符合群众利益的养犬法规。首先，要听取管理关系双方当事人的意见，听取被管理者与管理者的意见；其次，要听取专业人士与立法领域专家的意见，针对立足于养犬的具体事项，听取犬业人士的意见；第三，要听取不同立场市民的意见，在既听取赞成养犬者又听取不赞成养犬者意见的同时，还要听取中立者的意见。按照这个基本思路，市人大法制委及法制室为群众搭建了一个畅所欲言、充分表达意见的平台。针对条例中的热点、难点、焦点问题，先后四次召开相关人士参加的专题论证会、座谈会，参加了收费标准听证会，咨询了中国畜牧业协会犬业分会、河南省犬业协会等行业组织，接待了大量的群众来访、来信、来电。通过深入细致的调研、座谈、论证，认真聆听群众从不同角度表达对养犬问题的看法，了解民意，消除分歧，化解矛盾，达成共识，使群众关心的焦点问题在《条例》中得到了较好的解决，做到了客观、公正，彰显了“立法为民”的思想，在赢得民心的同时，奠定了实施的民意基础。
加强沟通 规范运作
市人大常委会一贯要求立法工作要加强与相关单位、部门的沟通和协调。立法是利益博弈的过程，沟通协调是这项工作的重要组成部分。恰到好处的沟通与协调有助于统一思想、协调步调、解决矛盾、减少冲突、提高效率。养犬管理涉及众多部门，即城市市容环境卫生行政主管部门、城市管理行政执法部门、公安、畜牧、卫生、工商等。因此，沟通、协调工作尤为重要。在《条例》制定工作过程中，法制委及法制室按照市人大常委会的要求，既加强了和常委会内部工作委员会的横向沟通，又加强了与省人大常委会相关部门、市政府相关部门的纵向沟通，方式既有公函往来、文件传达、召开会议等正式沟通，也有面商、电话、电邮等非正式沟通，既有书面沟通，也有口头沟通，既有文来文往，也有人来人往。经过与省人大常委会有关部门的沟通，《条例》得以及时审议，为随后的实施筹备预留了时间；经过与省人大常委会领导的沟通，相关领导了解了《条例》的立法意图，尊重了我市的意见；经过与政府有关部门的沟通，相关单位加强了对《条例》的重视程度，提早做好了贯彻落实的准备工作。充分的沟通和协调产生了良好的效果，为《条例》顺利出台起到了推动作用。
在《条例》审议修改过程中，市人大法制委领导提出了“规范化、科学化、制度化”的工作要求，依据整体目标确定具体的工作着力点，责任到人，以合理、健全、成熟、完善的制度规范营造良好的工作环境。在《条例》的工作过程中，规范化、科学化、制度化的运作形成了合力，提升了效率，各项工作有序进行。
主旨明确 以人为本
立法过程是一个良性互动的过程，既是利益表达的过程，也是对各种利益进行协调和规范的过程。构建社会主义和谐社会，要追求各方利益的和谐，必须在法律制度上充分体现利益和谐的价值取向。养犬问题如何实现各方利益和谐，是《条例》的基础性问题。
城市养犬，看似小事，但事关生活环境和生活质量，与每个人的利益都息息相关，受到普遍关注。《条例》制定过程中，法制室收到了大量的主任信箱转办的信件、来信、来电、来访，反映出群众最关心的还是主旨问题。主旨问题是地方性法规的基础性、根本性、核心性问题，决定了法规的整体走向，篇章、条文、体例都是服务于主旨。养犬问题主旨的确定尤其重要。是“限制养犬”还是“放开养犬”？是“以人为本”还是“以犬为本”？事关公众利益，市人大常委会一贯坚持，行使地方立法权必须服务于公众，要突出“以人为本”，以最广大人民群众的利益为本。针对部分养犬人行为不规范、养犬扰民、破坏环境卫生、损害公益的现象时有发生、群众反映强烈的现象，法制委及法制室确定了“既要尊重养犬人依法文明科学养犬的权利，更要尊重保护不养犬人不被干扰的权利，二者兼顾”的主旨，注重协调各方利益，立足现状，强化管理，发挥法律在社会生活中的调整、威慑作用，帮助市民树立“依法养犬，科学养犬，文明养犬，健康养犬”的理念，对于保障人身健康、维护公共卫生、创建文明城市具有积极意义。
立足现实 亮点突出
《条例》共五章三十五条，立足于郑州市养犬的实际状况，通过对养犬登记、犬只管理及法律责任的规定，合理规范了有关各方的责、权、利关系，明确了有关部门的管理、服务和指导的责任，呈现四大亮点。
亮点之一、基本原则--限管结合。养犬属于公民个人行为，行政管理不宜过多干预，但考虑到养犬会给城市环境卫生、公共安全、邻里关系带来负面影响，必须规范养犬行为，加强管理。《条例》确立了“严格限制、严格管理、限管结合”的原则，限制的同时注重管理，符合构建和谐社会的时代精神。
亮点之二、管理机制--齐抓共管。养犬管理工作涉及部门较多，《条例》建立“政府部门执法、基层组织参与、社会公众监督、养犬人自律”的管理机制，形成齐抓共管的协调工作机制。同时，把注册登记权下放到了区相关部门，该部门还可以委托街道办事处受理注册登记，方便了群众，降低了行政管理成本，提高了管理效率。
亮点之三、管理方式--社区参与。养犬是与群众日常生活密切相关的行为。居（村）民委员会、业主委员会作为城市基层组织，掌握情况比较全面，能够广泛地发动群众，具备为居民和社会服务的良好条件。《条例》在养犬公约、义务保证书以及依法养犬、文明养犬的宣传教育工作中，都鼓励居（村）民委员会、业主委员会的参与，有助于发挥基层组织的作用，提高养犬管理实效。
亮点之四、管理理念--人性化。以人为本、促进和谐和人性化管理的理念在《条例》中得到了强调。如对于市民关心的弃养犬、被没收的犬以及无主犬的处理问题，做了妥善安排，由动物园专门设立的犬只留检所负责收留。同时对于被收容的犬只，也做了最人性化的安排，市民可以通过认领的方式来体现对犬只的爱护。
目前，《条例》的立法工作已经结束，具备了有效开展养犬管理的基础和前提，但这并不意味着能解决这方面的所有问题。法律要发挥最大的效力，需要全社会的共同参与，养犬问题尤其如此。在《条例》出台后，还需要相关部门加大贯彻实施的力度，也需要公众强化维护社会利益的意识，城市养犬才能得到切实规范，创建文明城市、构建和谐郑州才能获得坚实的社会土壤。□
