党的十七大报告提出，“坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。”这是我们党继十六大之后，再次在政治报告中提出推进民主政治的程序化，充分表明了党对发展民主政治规律的认识和把握进一步加深，表明了党科学执政、民主执政、依法执政能力的进一步提高，表明了党对发展社会主义民主政治坚定不移的决心和信心。国家的一切权力属于人民，人民当家作主，是我国宪法的最高的原则，也是社会主义民主政治的本质和核心。近现代民主政治发展的实践证明，民主政治这一人类社会普遍追求和向往的崇高理想和目标，真正成为人民可以看得见、摸得着、体会得到、并能有效参与其中的政治制度，就必须实现制度化、规范化和程序化。
党的政治报告之所以提出推进民主政治的程序化，是因为我们党和国家在推进社会主义民主政治的实践中认识到，要真正实现人民当家作主，实现“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，仅仅做到民主政治的制度化和规范化是不够的，宪法和法律为人民所设定广泛的政治权利、经济社会文化权利，要真正得到保障和实现，还必须有完善科学的程序设计。因此，发展社会主义民主政治，实现人民当家作主，必须重视、承认和发挥程序的价值，通过推进民主政治的程序化，使人民能够公平公正自由地行使和享有政治权利，使人们能够稳定、规范地行使和享有政治权利，并在公正、民主的前提下提高社会的整体运行效率。
人民代表大会制度作为我国根本的政治制度，是党领导人民建设社会民主政治、实现人民当家作主最根本的制度保证和最重要的途径。因此，不断推进人大及其常委会履行职能的程序化，对推进社会主义民主政治的程序化，保证人民当家作主，建设社会主义法治国家具有重要意义。
一、完善立法程序，提高立法质量，为推动科学发展促进社会和谐提供法制保障
十七大报告提出，“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”地方立法是国家立法的重要补充，对完善中国特色社会主义法律体系发挥着积极作用。科学立法、民主立法是提高地方立法质量的重要途径。实现科学立法、民主立法，要靠完善科学的立法程序来保证。地方立法涉及确定立法项目、起草法规草案、审议、修订和废止法规等程序，目前，地方立法存在的突出问题是，照搬照抄上位法或外地立法，地方特色不突出，针对性、操作性不强，执法主体的权力和责任、公民的权利和义务设置不平等，存在部门利益倾向。解决好这些突出问题，不断提高立法质量，就必须完善立法程序，在地方立法的各个环节都要体现科学立法、民主立法的理念。
一是在立法项目确定程序上，提高民主化和透明度。要规范和完善年度立法项目确定程序，建立向公众和人大代表、相关利益阶层、团体和行业征集地方立法项目的制度，改变少数人说了算的现象。建立立法项目论证制度，预防和杜绝立法项目确定过程中的寻租现象。要重视对人大代表立法议案的落实，提高常委会立法的自主性，增强立法项目的民意基础。
二是在法规草案起草程序上，提高起草者的中立性。人大及其常委会对执法主体起草法规草案的过分依赖，以及执法主体对法规草案起草的过分介入，是造成地方立法中部门利益倾向严重、片面强调执法主体权力，弱化执法责任，致使权责失衡的重要原因。解决这一问题，一要提高常委会自身起草法规草案的比例；二要建立立法回避制度，积极开展委托立法，组织和委托没有利害关系的第三方参与法规草案的起草；三要实行混合制起草机制，由政府法治部门、执法主体和人大常委会共同起草法规草案；四要开展立法听证活动，选择关系群众重大切身利益、相关利益方争议较大的法规草案，开展听证活动，充分听取社会各方和不同利益主体、行业、阶层对法规草案的意见，特别要尊重相对弱势方的表达权。
三是在法规草案审议程序上，充分听取不同的声音。审议程序是立法的重要环节，一定要保证不同的意见和声音在审议中得到充分表达。一要充分尊重人大代表和常委会组成人员在审议中提出的不同意见，在统一审议报告中，对这些意见一定有所说明和回应；二要充分发挥法律咨询委员会的作用，积极听取和采纳专家的意见和建议；三要尝试就常委会组成人员和相关各方争议较大法规草案条款进行单独表决；四要有针对性地组织和邀请相关利益方的人大代表和公民列席和旁听法规草案的审议，主动听取他们的意见和建议。
四是在法规实施绩效反馈程序上，积极开展实施情况评估活动。探索开展地方立法后评价活动，对地方性法规实施绩效进行及时、客观、全面地检讨和评估，为完善立法程序提出意见和建议，从完善制度入手提高立法质量。
二、完善监督工作程序，提高监督实效，推进依法行政和公正司法
十七大报告提出，“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”，“保证国家机关按法定权限和程序行使权力、履行职责。”人大及其常委会依照宪法和法律的规定，对“一府两院”开展监督，就是监督和制约执法部门按照法定权限和程序行使行政权和司法权，切实履行法定职责。目前，地方人大及其常委会监督实效不强，监督工作程序不完善是一个重要原因。监督法的出台和实施，一个突出的贡献就是，在程序上对人大常委会的监督工作进行了规范，但是这种程序上的规范还不尽完善，不尽具体，需要各级人大常委会在民主法治实践中，以改革创新的精神，进行探索和发展完善。
一是全面贯彻落实监督法，确保人大监督工作实效。监督法的制定和实施，在我国民主法治进程中具有里程碑性的意义。监督法主要从程序上对各级人大常委会的监督工作和主要监督手段的运用进行了规范，在监督议题的确定、监督工作的公开性、跟踪监督等方面对人大常委会的监督工作提出了更高更新的要求，因此，地方人大常委会只要能够严格按照监督法的规定开展监督工作，监督实效一定能够不断提高。
二是科学确定监督议题，提高监督工作的针对性和民主性。听取“一府两院”的专项工作报告、对法律法规实施情况进行检查，是人大常委会最主要的监督工作，对这些监督工作议题的确定，监督法第九条规定了六个途径，使监督议题更具代表性和针对性。但是如何通过这六个途径确定监督议题，目前地方人大常委会还没有相应的程序性规定，提高监督工作的针对性和实效性，必须解决好这个问题。
三是严格执行公开原则，保障人大代表和人民群众的知情权。监督法规定的公开原则主要体现在两个方面，一是人大常委会每年听取专项工作报告和开展执法检查的计划要向社会和人大代表公布；二是常委会听取专项工作报告、执法检查报告、法律法规实施情况报告后，作出的决议决定、审议意见、“一府两院”执行决议决定、研究处理审议意见的情况、以及常委会的执法检查报告，应向社会和人大代表公布。公开原则是一个典型的程序性规定，目的是保证公众的知情权，同时也是对人大常委会行使监督权情况的一个监督。监督法实施一年来，按照监督法的精神，全面落实公开原则对地方人大常委会来说是个挑战，值得检讨，值得总结。
四是与时俱进勇于变革，不断推进人大监督工作的创新。监督法的实施，决不是意味着地方人大常委会监督工作的固化和停滞不前，监督法是我国民主政治发展进程中的产物，也必将随着我国民主法治的进步而不断发展和完善。因此，地方人大常委会在实施监督法的过程中，一定要“坚持解决思想、实事求是、与时俱进，勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞，不为任何风险所惧，不被任何干扰所惑”，根据建设法治国家的要求、根据宪法和监督法的立法精神，积极推进监督工作的创新，特别是监督工作程序的创新，不断提高监督实效，如福建乐清市对政府副市长开展的跟踪工作评议活动、郑州市人大常委会对“一府两院”专项工作报告实行的满意表决制度，都是典型的例子。
三、完善重大事项决定程序，依法行使决定权，推进决策的科学化民主化
十七大报告提出，“推进决策科学化、民主化”，“增强决策透明度和公众参与度”，“增强决策透明度和公众参与度”。人大及其常委会依法行使重大事项决定权，是推进重大决策民主化、科学化的重要机制，同时也是发挥人大监督职能作用的一项重要机制，这种机制要通过一定的法律程序来保障和实现。
一是加强行使重大事项决定权的制度建设，建立行使重大事项决定权的科学程序。重大事项决定权作为人大及其常委会的一项重要职权，现行法律规定得比较原则，有效行使这项权力，就必须建立健全相应的制度和程序。近年来，地方人大常委会在这方面进行了积极探索，取得了一定的成效，但是重大事项决定权使相对滞后薄弱的总体局面没有根本改观，有待进一步的探索和实践。
二是严格依照法定程序决定重大事项，推进决策的民主化科学化。地方人大常委会制定的行使重大事项决定权的规范性文件，一般都对行使重大事项决定权的程序作了较为完整的规定。在讨论决定重大事项中，人大常委会一定要严格执行这些程序，使行使重大事项决定权的过程，成为深入调查研究、广泛听取各方面意见的过程，成为保障公众参与重大决策，集中民智，反映和体现人民意志，维护和发展人民根本利益的过程。
三是加强决议决定实施情况的监督，保证行使重大事项决定权的实效。人大及其常委会行使重大事项决定权作出的决议决定，体现了国家权力机关的意志，反映了人民的意志的要求，关系人民群众的根本利益和长远利益，必须得到全面的贯彻和落实。人大常委会要加强对决议决定落实情况的跟踪监督，保证其得到有效贯彻和落实。
四、严格会议程序改革表决制度，尊重人大代表主体地位，保障代表作用的有效发挥
十七大报告提出，“保障人大代表依法行使职权”。人代会和常委会会议是人大及其常委会行使职权的重要形式，也是人大代表和常委会组成人员有挥作用的重要载体。因此，人代会和常委会的会议程序和表决制度的设计，一定要以尊重人大代表的主体地位和有利于发挥代表作用为根本价值取向，保障代表权利的有效行使。但是，目前地方人大及其常委会的会议程序和表决制度，还不符合这一要求，与民主政治的精神还不相符。
一是要正确理解宪法和法律的立法精神，尊重人大代表的主体地位。根据宪法和法律规定，向人大报告工作是“一府两院”的法律义务。人大代表是人民代表大会的主体，在人代会上，“一府两院”向人大报告工作，实质上就是向人大代表报告工作，而且这种报告必须是全面完整的，这既是人大代表的一项程序权利，也是一项实体权利。近年来，在不地方实行的人代会上政府不再向人大代表作口头财政和计划报告的做法，没有体现对人大代表主体地位和权利的尊重，实质上是以眼前的、短期的、物质的、局部的效率，牺牲了社会主义民主政治的长远的、根本的、重大的、全局的效率，不应该推广和提倡，而应该慎重权衡和考虑。
二是要实行科学的人性化的表决形式，保障人大代表民主权利的自由行使。表决制度是民主政治的一项重要制度，也是保障公民自由行使民主权利的一项程序。只有科学的人性化的表决制度和表决形式，才能保证公民自由行使民主权利。目前，我国地方人代会和人大常委会在表决一些重大事项上普遍实行的举手表决制，实质上也是一种为了较小的效率而牺牲民主政治根本效率的制度设计，况且，在一些地方某些情况下这种表决形式还被作为防止和排除不同意见的手段而采用。相反，票决制则是一种科学的人性化的表决制度，体现了对人大代表民主权利的尊重，是一种能够有效保障人大代表和常委会组成人员自由行使民主权利的程序，应该在地方人大得到广泛采用和普遍推行。□
