改革开放三十年来，我国经济社会得到快速发展，与之相适应的社会主义民主政治建设，也取得了巨大进步。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其优越性和活力日益彰显，引起世界上越来越多国家政治家的关注和好评。
党的十七大报告指出：人民民主是社会主义的生命，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。这些新论断，体现了我们党对民主的新认识，是对我国民主政治理论的新概括。1979年，县级以上地方人民代表大会设立常务委员会之初，由于作用发挥不充分，加上人们对人大及其常委会的性质、地位和作用缺乏认识，曾被称作“大牌子、空架子”、“橡皮图章”，称人大代表是“举拳头、吃馒头”，是“表决机器”。随着我国民主政治建设的不断推进，人大及其常委会行使职权日益到位，这种戏谑性的民间俚语早已销声匿迹，代之而起的是“百姓有事找人大”、“人民选我当代表、我当代表为人民”。透过群众语言的变化，我们可以感受到我国民主政治建设前进的步履。在这个历史进程中，每一位从事人大工作的同志都是幸运的，也是光荣的。但是我们又必须清醒地认识到，我国的民主政治建设是一个渐进的过程，随着经济社会的发展，新情况、新问题会不断出现，每一位具有历史使命感的领导干部和人大工作者，都必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，在党的领导下，研究新情况，解决新问题，坚持和完善人民代表大会制度，不断提高人大及其常委会依法履职的能力，把社会主义民主政治建设推向前进。
我到郑州市人大常委会工作四年多的时间里，与常委会组成人员和机关的同志们一起学习、一起思考、一起实践、一起总结，对坚持和完善人民代表大会制度，对做好人大工作的认识日益深刻。我对人大工作十个方面的问题进行了长时间的思考，有些问题比较清晰，有些问题只是初步认识。将此成文，抛砖引玉，希望能给从事人大工作的同志、尤其是领导同志有所启发，从而共同努力，把人大工作做好，把人民代表大会制度坚持好、完善好，把社会主义民主政治发展好。
一、人大工作要讲政治
经过“三讲”教育②，各级领导干部增强了讲政治的自觉性，但不等于这个问题就一劳永逸地解决了。在人大系统中，少数同志仍然存在陷于日常事务、不关心政治、政治观念淡漠的现象，个别同志甚至在一些重大问题上是非不分、摇摆不定，这是很危险的。还有的同志认为，在党委和政府工作，需要面对的问题大都比较具体，政治性和政策性强，必须提高政治的敏锐性和洞察力；到了人大工作，已经退居“二线”，主要是程序性工作，讲政治不那么重要了。事实并非如此，如果说政府在决定某个工程项目时出了差错，一般情况下影响还是局部的，而人大是国家权力机关，讨论决定的多是带有根本性、长远性、全局性的重大事项，如果出了差错，影响就可能更广泛、更深远。比如，地方人大制定一部法规，如果出现偏差，影响的就是整个行政区域、甚至涉及到全体群众的利益。人大常委会听取审议“一府两院”专项工作报告、审查批准经济社会发展计划和财政预算、组织开展执法检查等，这些工作也都具有很强的政治性。所以，从事人大工作的同志，特别是领导干部在政治上一定要保持清醒的头脑，把讲政治的要求落实到各项工作中去。
第一，要坚持党的领导。人民代表大会制度是党领导人民创建的适合我国国情的根本政治制度，没有党的领导就没有人民代表大会制度。坚持党的领导、依靠党的领导，是人大工作必须始终坚持的重大政治原则，也是人大工作不断取得成绩、向前发展的根本保证。对从事人大工作的同志来说，坚持和依靠党的领导，在思想上要摆正位置，决不能搞“三权鼎立”，要自觉把党放在执政的地位、领导的地位。人大及其常委会开展的重要工作、重要活动以及召开的重要会议，要及时向同级党委请示，听取同级党委的指示和意见；在行使职权中遇到的问题和困难，也要主动向同级党委报告，争取同级党委的支持。实践证明，只要党委支持，人大工作就好干。
第二，要坚持科学发展观。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。用科学发展观统领人大工作，就要把科学发展观的深刻内涵贯彻落实到人大工作的各个方面。一是要围绕发展履行职能。发展是党执政兴国的第一要务，完成党的中心任务是党组织和各级国家机关的共同责任。人大及其常委会履行立法、监督、讨论决定重大事项、人事任免等职责，都要以完成党的中心任务为目标。人大及其常委会虽然不抓经济社会发展的具体工作，但是可以通过制定地方性法规，为经济社会发展提供良好的法制环境；通过开展监督工作，促进经济社会实现又好又快发展；通过审议批准重大事项，统筹经济、社会、文化协调可持续发展；通过关注民生、体察民情，帮助群众解决实际问题，促进和谐社会的构建。二是要更加关注民生。以人为本，就是要贯彻全心全意为人民服务的宗旨，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为一切工作的出发点和落脚点。人大是代表人民行使国家权力，是反映民意、为老百姓讲话、帮老百姓做事的国家权力机关。人大工作应该更贴近群众，通过加强立法工作、决定重大事项、增强监督效果，解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
第三，要坚持依法履职。人大及其常委会的各项职权，都是宪法、法律赋予的，没有宪法、法律的规定，人大行使职权就失去了依据，就不能理直气壮地开展工作。人大及其常委会的重要职权之一，是保证宪法、法律的实施。行使好这项职权，要求人大自觉守法、公正执法，人大如果违法了，就难以保证法律、法规的正确实施。依法开展人大工作，要求从事人大工作的同志学法、懂法，特别是与人大工作有关的法律，如《监督法》、《地方组织法》、《选举法》、《代表法》等，都要认真学习，熟悉内容，掌握精要。另外，还要研究制订完善人大工作的规章制度，特别是一些议事制度和工作程序，使人大开展每项工作都有法可依、有章可循。
第四，要树立大局观念。什么是大局？大局就是整个局面和形势。比如，郑州市委提出的“加快发展，确保稳定，务实为民”，就是郑州的大局。人大工作要服从、服务于这个大局。有的同志认为改革、发展、稳定是党委和政府的事，人大的任务就是民主法制建设，只要把民主法制建设搞好就可以了，这是一种片面的、不正确的认识。有的同志虽然认识到了这个问题，也知道围绕大局开展工作，可对党委工作的重点、政府工作的难点却不去认真研究，也不了解群众关注的热点问题是什么，部署开展工作、组织执法检查总是老套套、老办法，结果有的工作也干了，但是离党委和政府的中心任务和工作目标若即若离，自然不会受到党委、政府的重视和关注，也得不到群众的拥护和支持。所以，人大工作很重要的一条，就是要把人大工作放到党委工作的大局中去考虑，在大局下行动。这是原则问题，也是工作方法，需要在实践中认真把握。
二、找准工作的着力点
古希腊著名的科学家阿基米德曾说过，“给我一个支点，我将移动地球”。这是阿氏对杠杆原理的形象解释，说明了支点的重要性。支点选准了，可以花费较小的气力，干成很大的事情，达到“四两拨千斤”的效果。人大工作也有一个找准着力点的问题。郑州市人大常委会经过多年的实践，认为这个着力点就是“三围绕、两结合”，即“围绕党委工作的重点、‘一府两院’工作的难点、群众关注的热点，找准人大依法履职与‘一府两院’依法行政、公正司法的结合点”。彭真委员长把人大常委会的权力，概括为“立法权、监督权、讨论决定重大事项权、任免权”。这四项权力都很明确具体，但是有一个朝哪个方向行使的问题。比如立法权和监督权，立什么法、监督什么事，才能体现人大工作为经济建设这个中心服务，就需要认真研究、慎重选择。
郑州市人大常委会提出的“三围绕、两结合”，既是考虑人大工作的着力点，也是人大工作的基本思路。党委工作的重点，是一个地方工作的大局。比如，郑州市委2006年提出的“八项重点工程”③ ，就是全市实现三年跨越式发展的支撑，是市委工作的重点。郑州市人大常委会积极围绕“八项重点工程”，组织人大代表进行视察、开展专题调研、听取政府的专项工作报告、提出审议意见，有力地推进了“八项重点工程”的建设，受到了市委的肯定。“一府两院”工作的难点，是一个地方经济社会发展的关键，有时候仅凭一府两院的力量很难解决，人大及其常委会可以发挥动员全社会力量的作用，帮助“一府两院”推行工作。比如，在郑州市“四城联创”④工作克难攻坚的关键阶段，市政府及有关部门花费了很大气力整顿市容卫生和农贸市场，可一些市民不理解、不配合，效果不理想。市人大常委会及时听取审议了市政府关于“四城联创”的专项工作报告，作出了《关于动员全市人民积极投入中心城区综合整治暨“四城联创”工作的决议》，并围绕决议的落实，组织全国、省、市三级人大代表进行视察、调查和执法检查，对“四城联创”目标的实现起到了重要作用，市政府对此非常感谢。群众关注的热点，是老百姓迫切需要解决的事情，把这些问题解决好了，人大工作就做到了群众的心坎上，就会受到群众的欢迎。比如，农民工权益保障问题，是一个社会性的问题，牵动着广大群众的心，克扣工资、强迫劳动、非法拘禁等恶性事件的不断发生，引起了广大群众的极其愤慨。市人大常委会紧紧抓住群众关注的这一热点问题，从2004年开始，连续4年组织三级人大代表明察暗访，开展大规模的执法检查，听取审议市政府的专项工作报告，进行不间断地监督，有效地维护了农民工的合法权益，受到了社会各界的充分肯定。实践告诉我们，在人大常委会依法履职与“一府两院”依法行政、公正司法之间确有一个如何选择结合点的问题。这个结合点选得好、选得准，对人大常委会与“一府两院”共同关注的某一项重要工作，就会产生很大的推动作用。人大常委会和“一府两院”及有关部门的领导都要重视研究这个问题，加强联系和沟通，共同把工作的结合点选准、选好。选准了结合点，再用好的方法加以推进，就会起到很好的效果，达到“双赢”的目的。找准人大工作的着力点，需要从事人大工作的同志具备三个方面的素质。
第一，要知政情。不知政情，就不能了解党委工作的重点，也不能把握政府工作的难点。知政情，要求从事人大工作的同志，摈弃“船到码头车到站”的思想，积极主动地参加党委、政府召开的重要会议，这是了解政情的一个重要渠道，特别是党委全会、党委经济工作会、政府年度工作会，一些重要的部门会议也可以参加。现在，党委、政府都很重视和支持人大工作，给人大工作的同志提供了很多机会，我们一定要利用好这些机会，采取多种形式熟悉、了解和掌握政情。
第二，要听民意。听很重要，会听才能沟通，才能知民情。人大及其常委会一定要避免衙门作风和虚浮风气。人大及其常委会产生于人民、代表着人民，割断了与人民的联系，就割断了自己赖以生存的血脉。郑州市人大常委会十分重视与人民群众的联系，提出“把群众的呼声作为人大工作的第一信号”、设立了主任信箱、建立了“两个联系制度”⑤、开展了“人大代表进社区”等活动，不少县（市）区人大常委会实行了组成人员走访代表，根据代表意见确定会议议题的做法，有的县（市）区人大常委会提出“人大工作怎么干，人大代表说了算”。这些做法都很好。但是，从总体上说，我们与人民群众联系的渠道还不够畅通，联系的方式还不够丰富，需要进一步探索改进。
第三，要多分析。确定人大常委会的工作，确定常委会各工作部门的工作，都需要认真研究、深入分析。按照“三围绕、两结合”的思路，根据人大常委会的职能，根据党委、政府、法检两院工作的重点，找准人大工作与党委、政府、两院工作的结合点，从结合点入手，确定人大工作的内容和采取的方式。这就要求我们从大局着眼，深入调查研究，认真讨论分析，那种甘当“太平官”，在工作上“难得糊涂”，闭门造车，去年做什么今年照样做，不管是不是符合实际，是不是具有针对性，也不管最后是什么效果、什么影响，是搞不好人大工作的。
三、处理好与“一府两院”的关系
十届全国人大常委会产生伊始，吴邦国委员长就强调说，“坚持和完善人民代表大会制度，要处理好人大与‘一府两院’的关系”。人大及其常委会与“一府两院”到底是什么关系？有的同志总认为人大是最高国家权力机关，是领导“一府两院”的。这种认识是不正确的。按照宪法和地方组织法规定，人大及其常委会与“一府两院”的关系可以归纳为三层：一是产生与被产生的关系；二是决定与执行的关系；三是监督与被监督的关系。江泽民同志指出：“在我们国家生活中的各种监督中，人大作为国家权力机关的监督，是最高层次的监督。监督‘一府两院’的工作是人大及其常委会的一项重要工作职责。这种监督，既是一种制约，又是一种支持和促进。”⑥人大及其常委会和“一府两院”都是在党的领导下为人民服务的国家机关，工作职责不同，工作方法不同，但目标是一致的，是相互支持，分工合作的关系。人大及其常委会与“一府两院”不是领导与被领导的关系，更不是上下级关系。怎样处理好人大与“一府两院”的关系，根据我的经验，从事人大工作的同志应把握好以下几点：
第一，要多尊重。从体制上讲，“一府两院”的同志向人大及其常委会报告工作，是怀着庄重的心情、抱着负责的态度，在向人民报告工作；从个人感情上讲，人大的同志很多是老领导、老同事，“一府两院”的同志来人大报告工作，对人大的同志是很尊重的。但尊重是相互的，俗话说，“你敬我一尺，我敬你一丈。”从事人大工作的同志，要尊重“一府两院”的同志，要尊重他们的工作，在审议“一府两院”工作报告时，要客观公正、认真负责，而不是随意指责、轻率结论，更不能信口开河，背后乱说；还要尊重“一府两院”的同志的人格，不能颐指气使，对“一府两院”的同志呼来唤去。我们都是为了一个共同的目标，都是为党和人民的事业工作，伤了一个同志的人格，就伤了他的心，就会影响工作。
第二，要多理解。从事人大工作的同志，有很多是从“一府两院”转岗过来的，对“一府两院”工作的难度、面临的矛盾、付出的辛劳都有切身体会。特别是那些在一线工作的同志，要直接面对群众，面对矛盾，有些问题处理起来确实是非常难的，付出的代价也是很大的。由于分工不同，人大工作的特点是抓大事，遇到的问题和困难没有“一府两院”的同志那么多、那么具体，所以要体谅“一府两院”工作的难处。不能觉得我们过去干这个工作时怎么样，你们现在又怎么样，总拿自己的辉煌比别人的不足。即使没有在“一府两院”部门工作过的同志，也要多做换位思考，既要坚持原则，依法履职，又要体谅困难，理解支持。
第三，要多沟通。沟通是一门艺术，是一种工作方法，是工作顺利开展的重要保证。沟通能形成共识，减少分歧；能增进了解，密切配合。人大常委会制定地方性法规、讨论决定重大事项、开展执法检查等都需要与一府两院进行沟通；人大常委会在履职过程中发现的问题，也需要与“一府两院”进行沟通。为此，《监督法》为听取审议专项工作报告设计了沟通环节。现代社会有个怪现象，交通方便了，人的腿变短了；通讯方便了，人的舌头变短了。这是不符合生物进化论的，我们不能让这种现象出现在人大机关，出现在从事人大工作的同志身上。现在我们的工作条件好了，更要主动走出去，到“一府两院”相关部门去、到代表中去、到群众中去，了解情况，通报工作，掌握信息。决不能整天坐在办公室里，文件来文件去，电话来电话去，那样培养不了感情，也达不到沟通的效果。
第四，要多支持。“一府两院”的工作需要人大常委会支持，人大常委会的很多工作也需要“一府两院”配合。人大及其常委会开展的立法调研、代表视察、执法检查等活动，没有“一府两院”的配合，就会遇到很多困难。同样，“一府两院”在开展工作中遇到困难时，也需要人大常委会给予支持。比如，政府为加快发展提出财政投资追加计划，只要在财政可以负担的范围内，人大常委会就应该及时进行审议批准。当然，支持不是无原则的你好、我好、大家都好，而是为了党和人民的事业，为了最广大人民的利益，在法律法规允许的范围内，支持和帮助“一府两院”推进工作。
四、立法与执法同等重要
法是一种社会规范，调整人的行为，规定权利和义务。在当前经济利益多元化的情况下，法不完备，人的权利和义务就得不到充分保障，和谐社会就不可能实现。党的十七大明确提出，要完善中国特色社会主义法律体系。现在，对立法的重要性，大家已经形成共识，但对法律实施的认识，还没有达到应有的高度。“有法不依、执法不严”的现象还比较普遍。人民群众还在呼唤“包青天”，就是很明显的例证。在人大工作中，也存在重立法、轻执法的倾向。法律的生命在于实施，应该把立法与执法摆在同等重要的位置。对地方人大常委会来说，在改进立法工作、提高立法质量的同时，要切实加强执法工作，确保法律法规得到有效实施。
第一，要改进立法工作。立法工作的改进方向，应该是十七大提出的“科学立法、民主立法”。现行的一些法律法规之所以执行难，在执行中出现这样那样的问题，一个重要原因就是在制定过程中发扬民主不够，征求意见不够，对可能出现的问题考虑不够全面。不少同志反映，随着农村形势的变化，土地延包法、计划生育法、信访条例等在具体实施中，都出现了不同程度的矛盾和问题。郑州市人大常委会制定的一些地方性法规，在具体实施中也存在相同的问题。
扩大立法中的民主、提高立法的科学性，要做到三个方面：一是要积极参与。现在，全国和省级人大及其常委会在制定法律法规时，十分注意征求下级人大常委会和人民群众的意见。作为被征求意见单位，一定要认真对待、积极行动，在充分调研、广泛征求意见的基础上，提出自己的修改建议。县（市）区人大常委会虽然没有立法权，但并不是不享有立法资源，并不是在上级人大及其常委会立法工作中无所适从。在上级人大及其常委会的立法过程中，县（市）区人大常委会要积极参与法律法规草案的征求意见工作，积极反映本地区人民群众的立法诉求，还可以根据当地经济社会发展的需要，向上级人大常委会提出地方立法建议。比如，登封市为了加强对历史性建筑的保护，提出了制定《郑州市嵩山历史建筑群保护管理条例》的建议，郑州市人大常委会及时将其纳入2007年立法计划，并在当年完成了条例的制定工作，经河南省人大常委会批准，已公布实施。二是要广开门路。民主立法的关键是广泛地听取和吸纳民意。这就需要把立法的门户打开，让更多的公众参与进来。首先，在立法选题上，要让公众提出立法建议项目，而不仅仅限于政府部门的意见。2004年郑州市人大常委会在制定五年立法规划时，通过新闻媒体向社会发布征集公告，一个月内就收到社会各界提出的立法建议62项。其二，在起草法规草案上，要加大人大常委会和“第三方”起草法规草案的力度，避免由政府部门唱“独角戏”的现象。2007年，郑州市人大常委会公开招标委托起草了《郑州市物业管理条例（草案）》，收到了很好的效果。其三，在法规草案审议上，对关系群众切身利益的法规草案，要向社会全文公布，一些争论的热点、焦点，要召开立法听证会，广泛听取各个方面的意见。郑州市人大常委会在制定《郑州市大气污染防治条例》时召开立法听证会，社会各界反响积极，有70多人报名，论辩激烈。三是要科学立法。提高地方立法技术，完善地方立法程序。近年来，郑州市人大常委会先后制定了《郑州市地方立法技术规范》、《郑州市人大常委会年度立法计划编制办法》、《郑州市人大常委会立法质量评估办法》、《郑州市人大常委会立法工作运作办法》等制度，但真正落到实处，还有大量工作要做。
第二，要加强执法工作。保证法律法规得到正确有效实施，地方人大常委会担负着重要职责。县（市）区人大常委会面对的群体是法律法规的具体执行者，甚至是具体行为人，遇到的矛盾更尖锐，出现的问题更直接，责任更重、任务更艰巨。保证法律法规在本地区的贯彻实施，是宪法和法律赋予人大常委会的权力，各级人大常委会都要负起责任。如果人大常委会不管不问，法律法规在我们这里走了样、变了味，就是失职。县（市）区人大常委会人员少、任务重，更要发挥主观能动性，积极向上级人大常委会反映法律法规实施中出现的问题，向人民群众作好答疑解惑工作，解决不了的问题要及时向上级人大常委会报告。要加大执法检查力度。执法检查是《监督法》赋予地方人大常委会的职权，是保护法律法规实施的有力武器。开展执法检查一定要选好题目、明确重点、改进方法、保证实效，避免轰轰烈烈走过场。对一些普遍存在的执法难点问题，可以采取上下级人大常委会联动的方式，联合开展执法检查，扩大声势，保证效果。要加强法律法规的宣传。现在，很多法律法规颁布实施以后，群众不知道、不了解，违了法还不知道，法律法规的实施也会受影响。实际上，法律法规的宣传过程，也是对群众普法的过程，把法律法规的宣传工作搞上去了，法律法规实施的成本就降低了。
五、既要敢于监督又要善于监督
监督权是人大及其常委会的一项重要职权。人大及其常委会的监督是我国监督体系中最高层次的监督，具有法律强制力。人大监督的目的是防止国家权力的滥用，保证国家法律的有效实施，督促“一府两院”依法行政和公正司法。《监督法》实施已经一年多了，总体上讲是好的，但也存在一些问题：一是思想上有畏难情绪，怕加强监督会伤和气、得罪人、影响与“一府两院”的关系。因此，就抱着“不求有功但求无过”、“多一事不如少一事”的思想，不积极开展监督。二是认识上有偏差，认为加强监督就要否决“一府两院”几项专项工作报告，这样才算监督力度大，人大才会有威信。三是权限行使不到位。《监督法》明确规定了监督的七项权限，常用的只有听取审议专项工作报告、审议计划财政报告和执法检查三项。对于询问、质询、特定问题调查、撤职案的审议和规范性文件的备案审查等四项权限却很少或者根本没有使用。四是重形式轻效果。对听取审议专项工作报告、执法检查和代表视察等，组织得很认真，审议意见写得很好，交办也很认真，但是最后落实的怎么样、解决的怎么样，却鲜有下文。这些情况实际上反映了人大监督工作存在两个方面的问题：一是不敢监督，二是不善监督。所以，要提高人大常委会依法监督的能力，要努力做到既敢于监督，又善于监督。
第一，要敢于监督。能否敢于监督，既是思想认识问题，又是精神状态问题。监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，同时也是人大及其常委会的一项法定职责。地方人大及其常委会要从坚持和完善人民代表大会制度，推进社会主义民主政治建设的高度，认识行使监督权的重大意义。地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，享有监督职权，负有监督职责。不积极行使监督职权，不切实履行监督职责，就是失职行为，不但有损于宪法和法律的尊严，也有损于国家权力机关的威信。认识上不去，人大的监督作用就难以发挥。因此，发挥人大的监督职能，提高依法监督的能力，首先要解决思想认识问题，摈弃那种“不求有功但求无过”、“多一事不如少一事”的消极思想和错误认识，按照《监督法》的规定，积极开展监督工作。敢作为，才能有作为；有作为，才能有地位；有地位，才能有权威。
第二，要善于监督。善于监督是开展监督工作的方式方法问题。一是选题要准。“一府两院”的工作千头万绪，地方人大常委会的人力、精力有限，不可能对每项具体工作都进行监督。因此，选准监督题目十分重要。题目选准了、选好了，就有了一个好的开端，事情就成功了一半。监督题目怎么选？还是“三围绕、两结合”，即：围绕党委工作的重点、“一府两院”工作的难点、人民群众关注的热点，找准人大常委会依法监督与“一府两院”依法行政、公正司法的结合点。这个点找准了，就能够得到党委的支持，得到“一府两院”的配合和人民群众的关注，就能够达到双赢、多赢的目的。2004年中小学“入学难”成为郑州市人代会上的热点话题，70多名代表联名提出解决中小学“入学难”的议案；同年9月新学年开学之际，市区中小学“入学难”问题再度集中爆发，社会反映强烈。针对这种情况，郑州市人大常委会及时介入，通过视察和调研，发现市区两级教育主管部门压力很大，对解决这一问题愿望强烈，但力量有限，解决起来难度很大。在这种情况下，市人大常委会以检查义务教育法实施情况为切入点，听取市政府的专项工作报告，提出了审议意见，引起了市委、市政府的重视，有力推进了这项工作的进展。二是方式方法要得当。要全面了解和掌握《监督法》规定的监督方式、手段和程序，根据监督议题或单独使用或综合使用。既要有程序性监督，更要注重实质性监督；既要有一般性监督，更要注重针对性监督；既要监督事，更要注重通过监督事来监督人。要积极完善监督的程序。对《监督法》规定比较原则的地方，要积极进行探索。郑州市人大常委会根据《监督法》的规定，先后对执法检查、代表视察和听取审议专项工作报告的程序和内容，进行了专题研究，进行了认真规范。下一步，我们还要对《监督法》规定的其它手段，如审议计划财政报告、规范性文件备案审查等进行专题研究，探索行使的有效方法。三是监督效果要好。效果好，就是通过监督，“一府两院”确实解决了问题，改进了工作。人大监督要想取得好的效果，必须改进作风，防止形式主义，深入实际，深入群众，积极开展无陪同视察和暗访，把情况吃准、摸透。要敢于运用“刚性”监督手段，对《监督法》规定的询问和质询等“刚性”手段，该使用的时候一定要使用。
六、善于使党的主张成为国家意志
善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，是十七大对人大工作提出的要求。人大及其常委会是党依法执政的重要载体，使党的主张通过法定程序成为国家意志，是党运用国家政权领导国家事务的重要途径，也是党执政地位的最好体现。提高使党的主张成为国家意志的能力，是巩固党的执政地位、提高党的执政能力的重要方面，也是人大工作讲政治、顾大局的最好体现。党委通过地方人大及其常委会实现的意图主要有两个方面：一是把党委的重大决策部署变成国家意志和全体人民的行动；二是实现党委的人事安排。实现党委的这两个意图，地方人大及其常委会要行使好讨论决定重大事项权和人事任免权，在提高行使这两项职权的能力上下功夫。
第一，要提高讨论决定重大事项的能力。法律赋予地方人大常委会讨论决定重大事项的权力，但对具体讨论决定什么事项、怎样讨论决定没有作出具体明确的规定。不少地方人大常委会在这些方面进行探索，出台了具体规定或制定了地方性法规。郑州市人大常委会2006年制定的《郑州市人大常委会讨论决定重大事项的规定》就是其中之一。但总体上，地方人大常委会讨论决定重大事项的职权行使得还不够好、不够到位。根据我们近几年的实践，行使好讨论决定重大事项职权，应把握好以下几点：
一是科学界定重大事项的范围。科学界定重大事项的范围，一要坚持法定性原则，就是根据地方组织法的规定，“讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。二要坚持“全局性、长远性、根本性”原则，这是彭真同志提出的确定重大事项的原则，对地方人大及其常委会行使重大事项决定权具有重要指导意义。三要坚持实践性原则，就是要根据本地区经济社会发展的实际，将事关本地区经济建设、民主法制建设、改革开放、社会发展和人民群众切身利益的事项确定为重大事项。同时，还要认识到重大事项是一个动态的概念，对重大事项的界定要具有灵活性和前瞻性，以适应本地区经济社会发展和社会主义民主政治建设的需要。二是完善讨论决定重大事项的机制。行使重大事项决定权不能仅限于表决和作出决议决定，要把行使重大事项决定权的过程作为集中民智、提高重大决策民主化和科学化程度的过程。为此，人大及其常委会要建立讨论决定重大事项前的调查研究、科学论证制度。在就有关重大事项作出决定决议前，要组织人大代表，特别是常委会组成人员对该事项所涉及的有关问题进行深入调研，全面了解情况，在审议时能够并且敢于实事求是地提出问题、意见和建议。要建立专家咨询制度，就重大事项的有关问题充分听取专家的意见和建议，使人大代表和常委会组成人员能够从专业的角度和不同的侧面，认识和了解这些问题的全貌。要建立重大决策的公开听证制度，提高重大事项决策过程的透明度和公开性，不断推进集中民智、保证公民有序政治参与的制度建设，以制度保证公民管理国家经济和社会事务权利的实现。通过这些制度和程序，使人大代表和常委会组成人员在讨论决定重大事项时，能够全面知情，正确判断，投出一张明白票，使作出的决议决定符合法律，符合科学发展观，符合人民群众的根本利益。
第二，要善于领会和实现党委人事安排意图。党委向人大及其常委会推荐需要依法选举或任命的干部，是党实现对国家事务领导的重要保证。人大及其常委会一定要正确处理党管干部与依法行使任免权的关系，把贯彻党委的意图同充分发扬民主、严格依法办事有机结合起来。法律规定的具体程序要严格遵守，法律规定比较原则的地方，可以予以细化，增加一些环节，比如任前考法、供职发言、宣誓就职等，增强被任命干部的法律意识和责任观念。但在关键时候，地方人大常委会党组、常委会组成人员中的党员，一定要发挥模范带头作用，坚持与党委保持一致，把保证党委人事安排意图的实现作为自己的重要职责，特别是对刚调到本地工作，常委会组成人员不熟悉的干部，人大常委会党组要主动介绍情况，及时向党委报告选举任命前掌握的重要情况和不同意见。要通过常委会党组和党员的工作，使党委推荐的干部人选，经过法定程序成为国家政权机关的负责人。
七、增强代表工作的活力
代表工作是人大常委会的基础工作，代表工作搞活了，人大工作就活了。实践证明，哪里的代表工作富有活力，哪里的人大工作就有声有色。郑州市人大常委会近几年狠抓代表工作，在提高代表素质、促进代表履职、激发基层活力等方面进行了积极探索，取得了一些很好的经验。我们体会到，要想把代表工作搞活，让代表活跃起来，必须下大力气解决代表不愿履职、不会履职的问题。
第一，要加强代表培训。现在全社会的民主意识在不断增强，人大代表的竞争日益激烈。有些同志当选了，却对人大代表有哪些责任和义务不了解。有些连任的代表，虽然知道当代表应该干些什么，但对怎么干还缺乏一定的方法和技巧，这就需要各级人大常委会重视和加强代表培训工作。要形成培训制度，丰富培训内容，增强培训的针对性，做到有的放矢；要改进培训方式，可以集中培训，也可以以会带训，还可以以老带新，关键是要注重培训效果。
第二，要建立健全组织。把代表组织起来，不仅使代表有了归属感，也便于开展代表活动。代表组织的基本单位是代表活动小组、代表活动专业组，人数不限，方法各异。郑州市人大常委会以地域为单位，把全国、省、市、县、乡人大代表统一编组，形成了五级人大代表相互联系的“塔式网络”。同时，市人大常委会各工作机构根据代表的行业和职业特点，成立了代表专业活动组。有了组织，还要建立健全代表活动的各项制度。制度建设是带有根本性的，用制度可以有效规范和保证代表参加活动。比如，为了密切代表同选民的联系，郑州市人大常委会先后出台了代表联系选民制度、代表向选民述职并接受评议制度、代表活动登记制度等等，都收到了较好效果。
第三，要搞好代表活动。代表活动是代表在闭会期间履行职务的最基本形式。搞好代表活动有三个关键：一是选准、培训好代表组长。代表组长是“领头雁”，代表活动开展得好不好，活跃不活跃，关键在组长；二是指导代表小组选准活动题目，题目选准了，开展代表活动就能做到有的放矢。特别要注意选题的针对性和目的性，明确选择这个题目要解决什么问题，达到什么目的；选题要精，不要散，要有前瞻性。要制定年度活动计划，常委会有关部门要做好指导和服务工作，避免小组活动内容重复；三是注重代表活动实效。活动前要充分准备，制定方案，明确活动的内容、方式、时间、地点、目的、要求和活动形式；活动中要加强协调和服务，使代表能够了解、掌握真实情况；活动结束后，要组织代表坐下来，认真讨论分析，形成高质量的调研报告和有份量、有质量的意见建议。
第四，要加强活动保障。代表活动的保障包括物质、工作、时间等方面，最重要的一点是要办理落实好代表提出的议案和建议。代表履职的重要形式是提出议案、建议，如果办理落实得不好，就会挫伤代表的积极性，也会让代表失去选民的信任。郑州市人大常委会近几年狠抓代表议案、建议的办理工作，选择重点建议实行重点督办、跟踪督办，改办理议案、建议的满意率为落实率等，提高了议案、建议的办理质量。另外，要为代表知情、知政提供方便和渠道，通过向代表寄送人大报刊、常委会公报和学习资料、邀请代表列席常委会、实行常委会组成人员联系人大代表等形式，为代表知情知政提供服务。部分县（市）区人大常委会为代表编发政情简报，也是一种很好的方法。
第五，要激发基层活力。乡镇和街道人大是人大工作的最基层组织，是地方人大常委会与代表联系的桥梁和纽带。乡镇和街道人大工作有了活力，代表工作就会充满生机。目前这两个方面都存在一定的问题，街道人大工委属于新生事物，工作职责还不很明确。乡镇人大主席团的工作虽然有法律、法规依据，但普遍存在履职不到位和“软、懒、散”的现象。加强乡镇和街道人大工作，地方各级人大常委会都负有责任，但县（市）区人大常委会的责任更大、更直接，不仅要在工作上加强指导、加强督查，还要加强协调，努力为乡镇和街道人大工作创造良好的环境，关键是要做好“两抓”：一是抓好乡镇和街道人大的组织建设；二是要抓好代表工作。这两方面抓好了，基层人大工作就活了。
八、提高会议审议质量
集体讨论、会议决定是人大常委会工作的基本原则。会议审议，是人大及其常委会讨论、决定事项的基本形式。人大常委会各项职权的行使，无论是制定地方性法规、执法检查、听取审议专项工作报告、人事任免等，最后都要通过会议审议才能进行表决。会议审议质量的高低，直接决定人大及其常委会决议、决定和审议意见的水平。地方各级人大及其常委会的职权主要通过人代会和常委会会议来行使，要在提高这两个会议的审议质量上下功夫。
第一，提高人代会会议审议质量。地方各级人代会会期短、内容多，需要代表在会前充分做好准备。在人代会召开前，人大代表要抽出一定时间和精力，结合自己的工作领域或感兴趣的问题进行深入调研，结合拟提议案、建议的内容，形成自己的看法。人大常委会也要为代表会前的视察、调研提供周到服务，特别是人代会前的视察，要广泛征求代表的意见，尽可能安排代表想看、想了解的内容，不要每年都是到几个老地方、听类似的汇报。对有特殊要求的代表，也要尽量满足他们的要求。会议审议的报告草案，在会前要广泛征求代表意见，让代表提前熟悉和了解报告内容。郑州市人大常委会和“一府两院”在人代会期间设立“咨询台”、召开听取代表意见座谈会，为代表审议提供帮助，受到了代表的欢迎。在审议时，各代表团的负责人一定要发挥好作用，对审议不发言，或发言赞扬多、提针对性意见少的代表及时引导，努力使审议审到点子上、审到关键处，审出应有的效果。
第二，提高常委会会议审议质量。本届郑州市人大常委会履职之初，就注意提高常委会会议质量，制定了《提高常委会会议审议质量的办法》并认真实施，使常委会的审议质量得到明显提高。具体做法：一是科学确定会议议题。按照“三围绕”的原则，认真选择常委会议题，解决一次会议议题过多，审得不深、议得不透的问题。二是加强会前的视察与调研。常委会会议能否审得深、议得实，做到言之有物、言之有理、言之有据，能否发现问题、分析问题、提出有针对性的意见和建议，很大程度上取决于常委会组成人员会前的视察和调研搞得怎么样，是否占有了翔实的资料，是否全面深刻了解和把握了议题。三是在审议过程中要发扬民主，畅所欲言。常委会组成人员是审议的主角，他们的发言质量直接决定审议效果。针对有些组成人员审议不发言或发言质量不高的现象，常委会要求组成人员认真审阅提前发给的会议材料，拟定发言提纲，在审议时必须至少作一次有质量的发言，并将这些作为考核组成人员履职情况的一个重要指标。四是实行“票决”。改变长期以来实行的“举手表决”方式，对“一府两院”的专项工作报告和常委会的执法检查报告进行满意度表决，让常委会组成人员充分表达意见，真实反映对审议事项的评价，加强了对“一府两院”工作的监督和制约。五是督办落实。常委会作出决议、决定或审议意见后，由常委会分管副主任和工作委员会主任向“一府两院”主管领导和有关委局负责人当面交办，有关工作委员会负责督办落实。决议、决定或审议意见办理情况向人大常委会主任会议报告，必要时提交常委会审议。通过这些程序，提高了常委会会议的审议质量。
九、用心领悟“度”的艺术
度，对物体来说，是一种衡量；对事情来说，是一种把握。从哲学上讲，度是保持这个事物的量的限制。超出一定的限度，事物就会变成另外一个样子。水，温度超过100度就变成了汽；温度低于0度就结成了冰。0度和100度，就是水、冰、汽转化的度。物理学上的度，因为有了度量工具，直观、形象，容易理解。工作上的“度”，除了结果，事前很难具体量化，也很难把握。可以说，“运乎之妙，存乎一心”。但是，“度”在实际工作中又非常重要。把握好了“度”，工作起来就会游刃有余；把握不好“度”，可能出力不出效。人大工作也有一个把握“度”的问题。把握好了人大工作的“度”，不仅能把人大工作干好、做实，而且能使党委满意、“一府两院”支持、人民群众拥护。
第一，要多谋善断，因地制宜。人大工作涉及方方面面，内容很多，特别是一些创新型的工作，哪些能做，哪些暂时不能做，需要认真研究，仔细分析，结合本地实际，科学决策。为什么这样说呢？因为，民主法制建设属于上层建筑，要与经济基础相适应。一个地方经济发展快，群众的民主意识高，这个地方的民主法制建设进程就快，人大工作就可能比较超前。相反，一个地方经济发展滞后，群众的民主意识不高，这个地方的民主法制建设步伐就不可能太快，人大工作也不可能太超前。比如，处在我国改革发展前沿的广东，改革开放意识强，经济社会发展快，民主程度也高，形成了人大工作的“广东现象”。广东各级人大的一些做法确实很好，有效地发挥了国家权力机关的作用。但是，如果全国各地人大常委会不加具体分析，一味照搬照套广东的做法，就可能有阻力，甚至走不通。这就有一个“度”的问题，就需要根据本地实际，多谋善断。
第二，要审时度势，把握时机。所谓“时”，就是事态性质发生变化的时刻；所谓“势”，就是趋势和苗头。审时度势，就是准确把握事情发展变化的态势和时机，过于超前，时机不成熟勉强为之不行；过于滞后，时机已过再为之也不行。具体到人大工作，就是要综合考虑多种因素，科学确定哪些工作现在做，哪些工作放到以后做。比如，“一府两院”的接受程度、人民群众的认知程度等，时机成熟了，干这项工作就顺理成章；时机不成熟，勉强为之，就可能会出岔子。比如，政府提交人大常委会审议的某项议案，在常委会组成人员不了解的情况下，就仓促审议表决，可能会通不过，审议的效果就大打折扣。如果先向常委会组成人员介绍情况、进行视察调查，大家认识了这项议案提请审议的背景、必要性、可行性等，再提交会议审议表决，就可能顺利通过。俗话说“性急吃不了热豆腐”，就是这个道理。
第三，要掌握分寸，恰到好处。什么是恰到好处？古时候说某个人漂亮用“增一分则太长，减一分则太短，着粉则太白，施朱则太赤”来形容，这就是恰到好处，不多也不少，不长也不短，不轻也不重。人大工作特别是监督工作，做到什么程度？有时候需要做到十分，有时候做到七八分就够了，佳境就是“恰到好处”。比如，郑州市人大常委会解决城区“中小学入学难”问题，硬起手腕，连续三年跟踪监督，从监督建设22所中小学，到制定《郑州市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》，再到审议通过《郑州市市区中小学布局规划》，使这一问题得到较好解决，工作做到了十分。有些事情只需要做到七八分即可。比如，按照法律规定，听取审议政府专项工作报告，应有“一府两院”负责人到会做报告。但如果“一府两院”负责人确实因特殊情况不能到会，委托一名政府副秘书长或局长来做报告，应该也是可以的。不能说“一府两院”负责人今天不能来报告我就不听了，这样按照要求确实做到了十分，但效果却不一定好。老子说：“持而盈之，不如其已；揣而锐之，不可长保。”⑦意思是说，持执盈满，不如适时而止；显露锋芒，锐势难以保持长久。适当留有余地，对于人大工作有时也是必要的。
十、人大工作要与时俱进
与时俱进、开拓创新，是人大工作不断适应新形势、开创新局面的要求。社会主义市场经济体制的不断完善、社会主义政治文明的不断发展和依法治国的不断深入，对人大工作提出了更新更高的要求。各级人大常委会必须打破不适应新形势、新任务的条条框框，解放思想，勇于实践，大胆创新，在开拓中前进，在探索中发展。
第一，要在思想观念上进行创新。没有观念的创新，就不可能有创新的思路和发展的举措。思想观念上的创新，首先要破除“思维定式律”和“换届周期律”。人大工作法律性、程序性强，从事人大工作的同志干工作、做事情，习惯于问一问有没有法律规定、违法不违法。即使没有法律规定，也会问一问有没有惯例或先例可以遵循。这种依法办事的传统和观念是非常可贵的。但事物总有两面性，时间长了，很容易形成思维定势，导致思想上的保守僵化，缺乏开拓创新和与时俱进、奋发向上的精神。人大工作还有一个“换届周期律”，五年一换届，换届意味着换人，一些从党委、政府部门转岗到人大工作的领导，刚进来时还有一种新鲜感，有思想、有干劲、有魄力，也想着法子争先创新。但到换届前夕，思想先退了，精神涣散了，冲劲没有了，甘于守摊子，处理问题只是沿着过去的惯性“走走形式、过过堂”。人大系统流行的一种说法是“一年打基础，三年埋头干，最后一年四处转”，就是对这种周期律的描述。其次，要破除创新神秘的思想。创新就是发展，就是前进。新与旧是相对而言的，全国人大系统没有做的工作，你这个地方做了，是创新、是首创；别的地方人大做过，你这个地方过去没有做过，而现在做了，也是创新，是借鉴型创新。创新不是一味的否定，要以继承和发扬以往成功经验为基础，要坚持发扬好历届人大及其常委会的宝贵经验和优良传统。创新还要注重实效，一定要管用、有实效，决不能搞形式主义、摆花架子，谋求一时的新闻效应。
第二，要在内容方法上进行创新。在内容和方法上创新，是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求。十七大报告关于社会主义民主政治建设的论述，为我们探索人大工作的新领域指明了方向，要在人大工作实践中抓好落实。要认真查找立法、监督、讨论决定重大事项、人事任免、代表工作、自身建设等各项工作中存在的问题和薄弱环节，认真分析问题产生的原因，积极探求解决问题的办法。既要不断改进和完善现有的工作方式方法，又要不断创造新的工作方式方法。在立法工作中，要通过探索创新，扩大立法民主、提高立法技术，实现科学立法、民主立法；在监督工作中，要通过探索创新，强化计划和预算监督、人事监督和司法监督，加强对垂直管理部门的监督，增强法律监督、工作监督的实效；在讨论决定重大事项工作中，要通过探索创新，实现决策的科学化、民主化，增强决策的透明度和公众参与度；在人事任免工作中，要通过探索创新，把坚持党管干部原则、充分发扬民主和依法进行选举任免统一起来；在代表工作中，要通过探索创新，有效地组织好代表活动，密切代表与人民群众的联系，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表；在自身建设中，要通过探索创新，不断优化常委会组成人员的知识结构和年龄结构，提高常委会的履职能力。
第三，要在制度建设上进行创新。法律和制度是人大工作得以规范运行的两个重要保障。仅有法律而没有严密健全的工作制度，人大工作也不可能走上科学化、规范化轨道。一是完善人大工作程序。目前人大及其常委会行使的职权，大多只有法律上的原则规定，缺少具体实施的操作程序。这就需要我们大胆探索，把相关的原则具体化、制度化，并从实际出发，提出有说服力的见解，以可操作的方式向有关部门报告，做到用之有据，动之以律。如，对重大事项的界定，不能只列举几项内容就可以了，还需要有相应的配套细则。讨论决定重大事项应该怎么操作？要明白清晰。又比如执法检查，能否检查到真实情况，查出问题后有关部门是否改正，怎样防止监督者与被监督者关系混淆等，都需要在制度上做出配套规定。二是健全人大工作制度。要着力解决三个方面的问题：要努力解决重程序性制度建设、轻实体性制度建设的问题，比如，各级人大及其常委会已普遍建立了人代会、常委会会议、主任会议议事规则、代表议案办理规定等，却疏于建立“询问和质询制度”、“重大事项决定制度”等实体性制度建设。要努力解决重具体事项的管理制度建设，轻基础性长远性的制度建设问题。比如，外出考察制度、接待群众来信来访制度等受到了普遍重视，而关系到基础性长远性的常委会自身建设制度却往往是“疏而有漏”。要努力解决重职责制度建设，轻责任制度建设的问题。“人大工作压力不大”，原因之一就是只完成了“有职制度”的建立，缺少“有责制度”的建立。人大工作制度上的创新，应该重视解决这些问题，把制度上的漏洞堵上，把制度上的空白填实。□
备注：
①本文系
②“三讲”教育：指1999年中央号召并部署在县级以上领导干部中开展的以“讲学习、讲政治、讲正气”为主要内容的党性党风教育。
③“八项重点工程”：系郑州市为推进跨越式发展而确定的:扶优扶强工程、产业园区建设工程、科技自主创新工程、新农村建设工程、城市建设管理工程、交通枢纽和物流工程、文化建设工程和生态建设工程。
④“四城联创”：即创建国家园林城市、国家卫生城市、国家环保模范城市、全国文明城市。
⑤“两个联系制度”：指常委会组成人员联系人大代表、人大代表联系选民和原选举单位制度。
⑥江泽民，《关于坚持和完善人民代表大会制度》（
⑦老子，《道德经》第九章，安徽人民出版社，2001年，第26页。
