——2008年6月24日在市十二届人大常委会第37次会议上
郑州市人大法制委员会副主任委员 曲盘根
2006年6月28日，市十二届人大常委会第二十二次会议对市人民政府提请的《郑州市国家级开发区条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行第一次审议。在审议过程中，常委会组成人员对制定该条例的必要性给予了充分肯定，对草案的基本内容提出了一些很好的修改意见和建议。会后，法制室又组织召开专家论证会，听取了专家学者的意见。在此基础上，法制室会同市人大常委会经济工委、市政府法制局、高新区管委会、经开区管委会根据常委会组成人员的审议意见、经济工委的初审意见、专家学者的意见以及其他各有关方面提出的意见，对《条例（草案）》进行了初步修改，并将修改稿报省人大常委会法制室征求省直有关单位意见。由于有关方面对开发区的管理体制、行政执法权等许多问题存在较大分歧意见，根据常委会领导指示精神，法制委员会、法制室会同有关部门两次赴及有关兄弟市开发区进行考察学习；并多次到两个开发区进行立法调研。后经多方协调，《条例（草案）》的审议修改程序得以继续进行。
按照市人大常委会2008年度立法工作安排，5月30日—6日3日，法制委员会、法制室会同市人大常委会经济工委、市政府法制局、高新区管委会、经开区管委会根据常委会组成人员的审议意见以及其他各有关方面提出的意见，对《条例（草案）》进行了统改，并邀请省人大法制委员会、省人大常委会法制室负责同志亲临指导草案修改工作。6月 日市人大法制委员会召开全体会议，对《条例（草案）》进行了统一审议，形成了《条例（草案二次审议稿）》。市人大常委会经济工委、市政府法制局、高新区管委会、经开区管委会的负责同志列席了会议。现将《条例（草案）》的主要修改情况报告如下：
一、关于《条例（草案）》的题目。专家提出，题目中“国家级”的提法不够准确，没有法律依据，易产生歧义。建议修改为“郑州市开发区条例”。同时建议将草案第一条作相应修改，草案第二条修改为“本条例所称开发区是指经国务院批准设立的郑州高新技术产业开发区和郑州经济技术开发区”。经研究，法制委员会同意采纳该建议。（《条例（草案二次审议稿）》第二条）
二、有关部门提出，两个开发区属于郑州市整体国民经济和社会发展的一部分，建议在总则中予以明确。经研究，法制委员会同意该意见，同时建议对开发区服务保障作用也要作出原则性规定。为此，增加一条，内容为“市人民政府应当加强对开发区的领导，将开发区的建设和发展纳入本市国民经济和社会发展计划。”“开发区应当根据本市经济和社会发展需要，统筹规划，加强综合配套服务功能，为投资者提供高效、优质的服务，创造良好的投资环境。”（《条例（草案二次审议稿）》第四条）
三、关于《条例（草案）》第四条。法制委员会研究认为，国家对开发区的发展定位有明确要求和界定，随着形势的不断发展变化，开发区的发展定位也会不断发生新的变化，立法不宜对此作出硬性规定。为此，删去本条内容。
四、关于《条例（草案）》第五条。经济工委初审报告认为，本条第二款有关“在开发区投资的组织和个人的财产权利、人身权利受法律保护”的内容，其他法律法规已有明确规定，建议删除。经研究，法制委员会同意采纳这一意见，同时结合开发区的实际，在本条第一款中增加“开展各种形式的经济技术交流与合作，积极参与国际竞争”的内容。（《条例（草案二次审议稿）》第五条）
五、关于《条例（草案）》第七条、第八条、第九条、第十条。这四条内容是关于开发区管理体制和管理权限的规定，在审议过程中，各方面提出的意见较多。主要有：
——部分常委会组成人员提出，开发区管委会代表市人民政府对开发区的经济、行政和社会事务实行统一管理，其管理权限应当明确具体；
——经济工委初审报告建议，本着简化办事程序，提高工作效率，有利于促进开发区发展的原则，对开发区的主要权限和职能予以明确规定。
——有专家学者建议，将第八条、第九条、第十条内容予以整合，以求准确简炼；同时建议结合开发区的实际，明确赋予其相应的区一级社会管理权限，赋予其职能部门相应的行政执法权。
——省直有关单位提出，开发区管委会的管理权限和行政执法权的相关规定，应当与有关法律法规规定保持一致。
经综合分析研究各方面意见，法制委员会认为，开发区作为改革开放的窗口，在制度上理应有所创新，应该赋予开发区的权力给足给够，开发区应当履行的职责和义务也应当明确具体。为解决开发区内的社会管理权和行政执法权等权限问题，各地都在进行探索。市政府为此专门出台了有关规范性文件，要求市直有关部门将有关行政许可或行政处罚依法委托开发区管委会或相关单位实施。对于这一点，只要不违反上位法的规定，本条例应当予以确认。鉴于开发区管理乡镇、办事处的实际情况，许多社会事务和公益事业的管理都需要由开发区承担，有必要明确其相应的社会管理职能。为此，参考兄弟省市的有关规定，将相关内容进行了整合和修改，具体情况如下：
——将第七条内容修改为“郑州市人民政府设立郑州高新技术产业开发区管理委员会和郑州经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会），代表市人民政府对开发区的经济社会事务实行统一领导和管理。”（《条例（草案二次审议稿）》第七条）
——将第八条、第九条整合修改为“开发区管委会履行下列职责：（一）贯彻执行国家和省、市有关法律、法规、规章和政策，制定并组织实施开发区的各项管理规定；（二）依据本市经济社会发展规划和城市总体规划、土地利用总体规划，编制开发区经济社会发展规划和有关专项规划，经批准后组织实施；（三）负责组织开发区内的道路、供电、供水、供热、供气、电信、园林、绿化、市容、环卫等基础设施和公用设施的建设和管理；（四）负责开发区招商引资、智力资源引进、自主创新、产业发展等工作，完善投资服务体系，为开发区的企业和其他市场主体提供便捷、高效的服务；（五）按规定的权限负责审批或核准进入开发区的企业或项目；（六）负责开发区的计划、财政、统计、物价、审计、国有资产管理等工作；（七）负责开发区的民政、人口和计划生育、科技、教育、文化、卫生等各项社会事业管理工作；（八）对各有关行政机关设在开发区内分支机构或派出机构进行统一协调和管理；（九）法律、法规和省、市人民政府赋予的其他职责。”（《条例（草案二次审议稿）》第八条）
——第十条第一款不作修改；将第二款修改为“前款规定之外的行政执法权，根据开发区行政管理工作的实际需要，有关市级行政管理部门可依法委托开发区管委会行使。”（《条例（草案二次审议稿）》第九条）
六、关于《条例（草案）》第十三条。有专家学者认为，开发区管委会编制开发区详细规划，应当“商市城市规划行政主管部门同意”，而不应是“经市城市规划行政主管部门同意”。经研究，法制委员会认为，《河南省开发区条例》第十七条已经有明确规定，“开发区总体规划，由设立开发区的人民政府组织编制，并纳入城市总体规划，报省人民政府审批。开发区详细规划，由开发区管理机构组织编制，报设立开发区的人民政府审批。”建议将本条修改为“开发区管委会应当根据经批准的开发区总体规划和开发区的发展需要，编制开发区详细规划，经市人民政府批准后，由开发区管委会组织实施。确需调整的，应报市人民政府批准。”（《条例（草案二次审议稿）》第十二条）
七、关于《条例（草案）》第十四条。省直有关单位提出，本条第二、三、四款规定，与国家法律法规的有关规定不一致。经研究，结合开发区的实际，法制委员会建议将本条修改为：“开发区建设用地纳入市土地利用总体规划，优先列入市土地利用年度计划，保证开发区内省市重点项目用地需求。”（《条例（草案二次审议稿）》第十三条）
八、关于《条例（草案）》第十五条。经济工委初审报告认为，本条第一款内容主体不明确，建议删除。经研究，法制委员会同意该意见。（《条例（草案二次审议稿）》第十四条）
九、关于《条例（草案）》第二十二条、第二十四条。专家学者认为，开发区作为改革开放的前沿，发展要有特色、制度要有创新，法制委员会认为，立法应当充分吸收兄弟市开发区的先进发展经验，认真总结我市两个开发区的成熟经验和成功做法，同时要将近年来对促进开发区发展的一些新的举措和制度吸收进来。经研究，建议删去第二十四条第二款、第三款；保留第一款，作为第四章首条。将第二十二条修改为“开发区应当采取措施，鼓励企业通过上市、收购、兼并、组建企业集团等方式提高竞争力和产业规模。”增加一条，内容为：“开发区应当建立多元化的投融资体系，优先支持区内自主创新能力强、成长性好的企业上市融资；促进未上市高新技术企业的股权进入证券公司代办股份转让系统流通；通过建立技术创新基金、创业风险投资引导基金等方式，促进创业风险投资企业和担保机构的发展。”（《条例（草案二次审议稿）》第二十一条、第二十二条、第二十三条）
十、关于《条例（草案）》第二十六条。常委会组成人员在审议时提出，国家已经有相关规定，建议删除。经研究，法制委员会同意该意见。
十一、关于《条例（草案）》第二十八条。法制委员会研究认为，鉴于国家对于外商投资企业投资“先进技术企业、产品出口企业”的相关优惠政策已经取消，本条规定已没有实际意义。为此，删除本条。
十二、关于《条例（草案）》第三十六条。省直有关单位提出，税收属于国家专属立法事项，地方无权设定，建议删除本条第三款。经研究，法制委员会同意采纳这一意见，同时，结合国家部委的新规定，建议将本条第二款内容修改为“鼓励高校、科研院所和各类市场主体建立多种所有制形式的创业服务中心、大学科技园、创业园以及其他形式的综合孵化器或专业孵化器。符合国家规定条件的，可以享受相应的优惠政策。”（《条例（草案二次审议稿）》第三十四条）
十三、关于《条例（草案）》第三十七条。省直有关单位提出，本条第二款关于“高新技术产业开发区管委会的财政科技投入不得低于其财政预算支出的百分之五”的规定，与《河南省预算监督条例》关于预算支出“不得做出单（某）项支出占预算总支出比例或增长比例等肢解预算”的规定不一致，建议删除该内容。经研究，法制委员会同意该意见，同时，鉴于国家和省对“高新技术企业的研究开发经费投入比例”已有明确具体规定， 本条第三款不必再作硬性要求。为此，将本条第二、三款分别修改为“开发区管委会的财政科技投入增幅应当高于其财政经常性收入增幅。”“经认定的高新技术企业的研究开发经费投入不得低于国家规定标准。高新技术企业和其他企业投入研究开发经费的，按国家、省、市规定享受优惠政策。”（《条例（草案二次审议稿）》第三十五条）
十四、有常委会组成人员建议增加有关保护网络知识产权的规定。经研究，法制委员会同意该意见，增加规定：“开发区依法保护网络信息知识产权。网络信息经营者对网络信息的知识产权应当采取保护措施”。 作为《条例（草案二次审议稿）》第三十九条，第二款。
十五、关于《条例（草案）》第五十三条。省直有关单位提出，行政执法部门依据法律、法规、规章规定的程序实施执法检查，不宜额外附加检查手续和告知程序，建议删除本条第一、二款，经研究，法制委员会同意该意见，同时鉴于第三款内容与本条例关联不大也一并删除。（《条例（草案二次审议稿）》第五十一条）
十六、关于《条例（草案）》第八章“法律责任”。经济工委初审报告建议，删除第五十六条；第五十七条第二款修改第五十七条。经研究，法制委员会同意该意见，删去草案第五十六条、草案第五十八条第二款的内容，同时将第五十七条所列举的违法行为进行整合、归并，修改为：“（一）违法行使行政处罚、行政许可、行政强制等职权，致使企业或其他市场主体的合法权益受到损害的；（二）因行政不作为致使企业或其他市场主体的合法权益受到损害的；（三）利用职权谋取不正当利益的；（四）有其他违法行为损害企业或其他市场主体的合法权益的。”（《条例（草案二次审议稿）》第五十三条、第五十四条）
此外，还对《条例（草案）》个别条款作了技术性修改，对修改后的条文顺序作了相应调整。
法制委员会认为，经修改后形成的《条例（草案二次审议稿）》符合郑州实际，与上位法不相抵触，具较强的可操作性，建议提请本次常委会会议审议。
以上说明，连同《条例（草案二次审议稿）》，请予审议。
