党的十七大报告明确指出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。这对新时期立法工作提出新的更高的要求。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在新形势下，如何贯彻落实党的十七大精神，进一步加强地方立法工作，创新立法工作机制，提高立法质量，是地方人大常委会面临的一个重要课题。
一、坚持科学立法、民主立法，是做好立法工作、提高立法质量的内在要求和重要途径
坚持科学立法、民主立法是发展社会主义民主政治的重要内容，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。所谓科学立法，就是要求立法符合市场经济规律、社会发展规律和立法本身的规律，从实际出发，科学预测统筹安排立法进度，遵循公平公正的立法程序，科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利和义务、国家机关及其工作人员的权力和责任，力求使制定的法律法规符合客观实际和时代特征，符合最广大人民的根本利益。所谓民主立法，就是要求立法必须坚持走群众路线，充分发扬民主，扩大公民对立法工作的有序参与，保障人民群众通过多种渠道和途径参与立法活动。让立法的过程成为人民群众广泛参与的过程，成为各方利益主体充分沟通和协商的过程，成为民意的自由表达与集中汇集的过程，保证法律法规体现最广大人民的意志和利益，这是民主立法追求的基本目标。
科学立法、民主立法是现代法治精神的集中体现，是实现立法公平与正义的两个基本点，两者相互补充又相互融合，如车之双轮、鸟之双翼，是立法不可或缺的两个有机组成部分。坚持科学立法、民主立法，是做好立法工作、提高立法质量的内在要求和重要途径，也是地方立法工作创新的基本方向和目标。
二、以与时俱进的精神，牢固树立科学立法、民主立法的基本理念
随着经济发展和社会进步，立法必须与时俱进，紧跟时代的步伐。做好当前立法工作，必须坚持以科学发展观为指导，把创新作为推进立法工作的基本动力，牢固树立科学立法、民主立法的基本理念。具体地说：
一是以人为本理念。科学发展观的核心就是以人为本。立法工作要贯彻科学发展观，就必须坚持立法为民，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。充分发挥法律规范在推动科学发展、促进社会和谐以及保障和改善民生方面的规范和引导作用。通过立法手段解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
二是服务大局理念。立法工作必须紧紧围绕党和国家中心工作，坚持立法与经济社会发展相适应，为推动科学发展、促进社会和谐创造良好的法制环境。对于立法中遇到的问题，注意从国情和市情，具体问题具体分析。坚持把法规的制定与修订放在同等重要的位置，把法规的“定”和改革发展的“变”有机结合起来，在肯定改革发展经验的同时，又为深化改革和进一步发展留下空间。经过探索、实践，不断完善法规质量。
三是统筹兼顾理念。随着经济社会的发展，各种深层次矛盾和不同利益诉求在立法中越来越多地反映出来，通过立法解决社会矛盾、促进社会公平的作用显得尤为重要。要正确认识不同地区、不同阶层、不同群体的利益诉求，坚持统筹兼顾，妥善处理各种利益关系，发挥法律规范在调整社会利益、构建和谐社会方面的重要作用。妥善处理好权力、权利、义务、责任之间的关系。在地方立法过程中，要改变以往“重管理、轻服务”“重职权、轻责任”的立法观念。坚持权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，防止部门利益法制化，防止公共权力不适当地干预经济活动和社会生活，强化对公民权利进行保护和培育的理念。
四是地方特色理念。是否具有地方特色，是衡量地方立法质量的重要标准。地方立法要力戒照搬照抄，搞“观赏性立法”“汇编性立法”“重复性立法”。开展立法工作要通过对本地实际情况和民风民情的调查研究的基础上，把有限的立法资源用在创制性立法、自主性立法攻关上，结合本地实际需要，制定出真正具有鲜明个性和地方特色、体现时代精神、可操作性强、能够解决实际问题、切实管用的法规，为经济社会发展创造良好的法制环境。
三、以改革创新的精神，积极探索科学立法、民主立法的有效形式
贯彻科学立法、民主立法，应当以改革创新的精神，把提高立法质量作为重点，从制度层面上积极探索科学立法、民主立法的有效形式，通过深层次、宽领域的制度创新来加以实现。
一是建立健全立法预测制度，增强立法的计划性、整合性、系统性。所谓立法预测，就是运用一定的方式，对立法未来状况、需求趋势、发展规律和预期效果的一种考察、判断、推测和估计。通过立法预测，科学取舍、合理设定立法项目，既注重全局又突出重点，既注重当前又顾及长远。立法项目本身是零碎的、分散的，而要实现整体立法目标，就必须将这些项目进行整合。建立立法项目库，经过科学预测，将那些具有立法必要性和可行性的项目，及时纳入立法项目库管理；使立法项目库具有鲜明地方特色，实现动态、宏观、松散型管理。通过立法项目库建设，可以宏观地把握立法形势的全貌和立法的潜在需求，有利于科学配置立法资源，防止重复立法、分散立法倾向，有效节约立法成本；同时也可以在较长时期内整合立法资源，增强立法针对性、系统性和计划性，为立法规划和立法计划的编制奠定良好基础。
二是建立完善立法公开制度，增强立法的公正性和透明度。民主立法是以立法公开为前提的，立法公开是科学立法、民主立法的重要保证。作为民意代表机关的立法机关，有义务为公众提供有关立法活动的信息，接受社会公众的监督。具体地说：第一，立法规划和立法计划要公开。编制立法规划和立法计划应当开门纳言，直接向人民群众公开征集立法建议项目，对社会需要最迫切、与人民群众的生产生活最密切相关的立法项目，应当优先安排。第二，法规草案的起草要公开。法规起草工作由谁承担，拟设定哪些基本制度，应当让社会公众知晓，对于涉及广大人民群众切身利益的法规草案，要向社会公示。第三，法规草案的审议要公开。立法立法机关审议法规案的情况应当向新闻媒体开放，可以适当地选择一些社会公众普遍关心的法规，安排电视或者网络进行直播。通过新闻媒体的深度报道，让社会公众全方位更深入地了解法规草案审议情况。
三是建立完善公民有序参与立法制度，探索建立公民有序参与立法的保障机制。立法从根本上是为了人民，也应当依靠人民，要尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，要通过多种形式吸引人民群众参与。只有保持同人民群众的血肉联系，才能保持立法工作旺盛的生命力。目前从总体上来讲，公民参与还是比较被动的、零散的，缺乏有效保障机制，亟需进一步建立完善公民有序参与立法制度，将公民参与的形式、范围、程序和权利保障予以明确，为公民参与提供必要的条件。具体地说：第一，建立完善立法联系点（人）制度。立法机关可以将具有一定行业或区域代表性的、社会公信力比较强的学校、科研机构、企业、社区、乡村、机关以及公民个人等确定为联系点或联系人，加强经常性联系和信息交流，有针对性地深入联系点，增强调研广度和深度，使公民参与规范化、多样化、常态化。二是，建立立法公开辩论制度。充分发挥新闻媒体引导社会舆论的作用，通过报纸、电视网络等媒体，将法规案中涉及的主要问题及背景资料公之于众，引导民众就某些存在争议的问题展开辩论，让各种意见和利益诉求得以充分表达。第三，建立立法建议回应制度。充分尊重公民意见，加强立法沟通，搭建信息交流平台，通过各种形式如公布立法听证报告、审议结果报告等，及时向社会反馈人民群众的意见，避免“重征集、轻处理”现象，营造公民主动参与的良好氛围，调动公民参与立法的积极性，形成公民和立法机关的良性互动机制。
四是建立完善委托起草制度，逐步形成开放型多元化法规起草机制。当前，法规起草工作在由相关部门承担的同时，应当更多地发挥科研院所、社会中介组织和专家学者“地位中立，比较超脱”的优势，对于专业性强或者涉及的利益关系比较复杂的法规，常委会可以委托有关组织和科研院所起草建议稿，并加强指导和协调。通过建立完善委托起草制度，形成多元化的法规起草格局。通过多元化起草法规草案，更深入更系统地了解民情民意和社会需求，深挖民间智慧，反映民意民愿，防止“公共利益部门化，部门利益法律化”，实现起草工作立法工作者、理论工作者和实际工作者相结合。
五是建立完善法规案面对面交接制度，改进立法工作运行机制。为保证立法工作有序运行，有必要探索建立健全立法工作责任制，细化法规案在审议运行过程中各个环节的目标、任务和责任，建立完善面对面交接制度，充分调动人大法制委员会、常委会有关委员会的主动性和积极性，形成共同做好立法工作的合力。按照立法程序，常委会对法规案一审后，有关委员会应当及时将常委会组成人员的审议意见和其他各有关方面提出的意见，以及本委员会对法规案的意见和建议，面对面地与法制委员会进行交接，相互沟通交流有关情况，一环扣一环，保证常委会立法服务工作不断档。对于经审查认为立法条件不成熟的法规案，无论在哪个环节，都应当及时向主任会议报告，建议提案人修改完善后再重新提请，或者暂时予以搁置，待立法时机成熟时，再启动立法程序。
六是建立审议辩论和单项表决制度，提高审议的民主性和表决的科学性。立法审议是立法程序的中心环节。为了使立法审议更科学有效，建议常委会引入审议辩论制度，即人大代表或常委会组成人员对法规草案中的重大问题及有争议的个别条款进行辩驳以弄清是非的制度，即在常委会全体会议或分组会议上，推选若干名常委会组成人员对法规案涉及的主要问题作主旨发言，其他组成人员可以围绕其主要观点发表不同意见，进行辩论。凡是常委会组成人员之间对个别条款有较大分歧意见的，应当先行就有争议的条款进行单独表决，然后再就整个法规草案进行表决。通过这种办法，可以解决部分常委会组成人员对个别条款有不同意见影响整个法规的通过问题，促使常委会组成人员更有效、更自主地表达自己的见解，使立法程序更科学、更民主。□
