郑州市人民政府副秘书长 龙同胜
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市政府委托，现将我市农村卫生服务体系建设情况报告如下，请予审议。
一、基本情况
我市下辖六县（市）、八区（含经开区、高新区）。2008年底统计：全市共有96所建制乡镇卫生院，职工总人数4219人，其中卫生技术人员3641人，具有大专以上学历工作人员855人，有副高职称38人，执业医师647人，助理执业医师629人；共有2333个行政村，2675所承担公共卫生任务的村卫生所，村医4654人，其中具有执业医师资格31人，助理执业医师资格54人、乡村医生资格4569人。
我市于2003年在巩义市启动了新型农村合作医疗试点工作，2006年比国家规定时间提前4年实现全覆盖。目前已初步建立较为完善的新农合管理运行机制。2008年，全市参加新型农村合作医疗的农民396.37万人，参合率96.38%，全年统计有292.46万人次享受合作医疗补偿，总计补偿医疗费用36193.41万元，有364人得到3万元以上的补偿。2009年，全市参合农民达410.34万人，参合率97.92%，上半年共有195.1798万人次享受了新农合补偿，总计补偿医疗费用22000.1532万元，其中享受到封顶线补偿的有118人。新农合制度的日趋完善和快速发展，使广大参合农民得到了实实在在的好处。
二、主要做法
近年来，我市的农村卫生工作以十七大精神和科学发展观为指导，认真贯彻落实《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》、《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》等文件精神，大力加强农村卫生基础设施建设和人才培养力度、不断完善新型农村合作医疗制度，市委、市政府连续多年将农村卫生基础设施建设、新型农村合作医疗等列入为民办的十大实事内容，农村卫生工作取得了显著成效，呈现出良好发展的态势。一是大力加强乡镇卫生院基础设施建设力度，农村医疗卫生机构硬件条件有所改善。2005年－2006年，完成了7所示范乡镇卫生院的建设任务；2007年完成了全市78所（不含巩义市）乡镇卫生院基础设施改造；2008年，我市高标准新（改）建了318所标准化村卫生所。新建标准化村卫生所由所在行政村无偿提供建设用地，业务用房达到100平方米以上，布局合理、功能完善，做到了诊断室、治疗室、观察室、药房、健康教育室五室分开，并且以县（市）、区为单位实现了规划、布局、外观、标识四个统一。二是初步建立了由政府领导、卫生部门主管、相关部门配合、经办机构运作、医疗机构服务、农民群众参与的管理运行机制。新农合自2003年实施至今，我市累计筹集新农合资金78891.86万元，享受合作医疗补偿的参合农民达到853.9万人次。全市农民群众受益面广，受益人次逐年增加，参合农民实际补偿比例接近42%，参合农民医疗负担有较大程度地减轻，因病致贫、因病返贫状况有所缓解。三是组织开展农村卫生人才培训工作，对乡村医生承担公共卫生任务给予补助，稳定农村卫生人才队伍。加强农村卫生人员业务技能培训和学历教育， 2006年以来累计培训乡镇卫生院和村卫生所的专业技术人员9996人次，3705名乡村医生入校接受了中专学历教育。2008年市、县（市）、区财政投入1799.76万元对全市承担公共卫生服务工作的7499名乡村医生每人每年补助2400元，调动了农村卫生人员的工作积极性。四是探索城乡医疗卫生一体化管理工作。在金水区、上街区等县（市）、区进行了城乡医疗卫生一体化管理改革试点，取得了良好的成效。通过实施一体化管理，辖区卫生资源配置更趋合理，初步实现了建设以县级医疗机构为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生所为基础的农村医疗卫生服务体系目标。
2009年，市委、市政府紧抓国家“扩内需、保增长、调结构、惠民生”政策机遇，高站位思考，高起点谋划，高标准建设，坚持为民办实事，把“新建1000所标准化村卫生所，为1318所标准化村卫生所配备基本设备，为全市96所乡镇卫生院配备急救车辆和车载急救设备。巩固完善新型农村合作医疗制度，新农合报销比例提高10%，封顶线提高到5万元”列入为民办的十大实事内容。年初市政府即组织召开全市基层卫生工作会议，市委常委、常务副市长胡荃到会并作重要讲话。会上下发了《郑州市人民政府关于印发郑州市标准化村卫生所建设暨设备配置实施方案的通知》（郑政〔2009〕17号）等相关工作方案，明确了2009年农村卫生工作的目标任务，落实了工作责任，并对财政投入、时间安排等做了具体要求和部署。
（一）周密部署、落实责任，努力把市政府十大实事任务办好办实。一是全面提高乡镇卫生院急诊急救能力。市本级财政筹资1700余万元，为全市96所建制卫生院配置急救车辆和车载急救设备。经过意见征询、调研论证、参数制定、专家评审、财政审核及公开招标等程序，目前急救车辆和车载急救设备招标工作已经结束， 预计9月上旬可配置到各乡镇卫生院。二是进一步加强农村三级医疗卫生服务网络网底建设。市、县（市）、区两级财政将筹资7000万元，按照省定标准化村卫生所建设标准，新建1000所标准化村卫生所。市本级和各县（市）、区分别以政府名义下发了建设实施方案，落实了建设任务，建立了周报制度，加强督导检查。截止8月14日统计，全市已竣工179所，正在建设593所（其中主体完工274所），基本完成全年建设任务的77.2%。三是提高村卫生所医疗设备配置水平，提升基层医疗服务能力。利用省补助资金并市财政筹资近2400多万元，为1318所新建标准化村卫生所每所配备34种价值约2万元的诊疗和健康教育设备。目前，招标工作已结束，预计9月上旬全部配置到位。四是进一步提高新农合的保障水平，着力解决农民群众医疗保障难题，让更多群众得到更大实惠,市、县（市）、区财政计划投入4000余万元将新农合报销比例在现有基础上提高10%，封顶线从3万元提高到5万元。经过对上半年新农合基金运行分析、测算、技术论证和方案设计等前期准备工作， 6月27日制定下发了《关于2009年提高新农合报销比例和封顶线的通知》，并于7月1日零时起启动实施。目前，提高新农合报销比例和封顶线工作平稳有序进行。
（二）开拓创新、强化监管，实施新农合有效举措惠及广大群众。根据新农合发展现状与群众需求，创造条件，实行了新农合市级直补，简化了报销程序，让参合农民享受更加便捷的服务。经过基础调研、专家论证、方案制定、网络调试、信息对接等大量前期工作，按照先行试点、分批实施、稳步推进的原则，于2月27日正式启动新农合市级直补工作。县（市）、区农民在开通直补的市级医院就诊可直接享受补偿，受到群众广泛赞赏。为切实加强对定点医疗机构监管，确保新农合基金安全，让有限资金办更大的事。在广泛征询意见基础上，组织专家制定并下发《郑州市新型农村合作医疗定点医疗机构管理办法（试行）》，对新农合定点医疗机构的认定、管理、监督和奖惩制度做了明确规定，遏制套取、骗取新农合基金的违规行为，确保基金安全和新农合工作的健康发展。
（三）稳定队伍、提高素质，着力增强基层卫生人员技术水平和服务能力。一是制定下发《2009年农村卫生人员培训大纲》等文件，对农村卫生人员培训做出统筹安排。全年将由省、市、县三级卫生行政部门组织举办乡镇卫生院管理人员、县（市）、区新农合乡级经办人员、乡镇卫生院内儿科人员、村卫生所人员等六期培训班，规范培训2650人。上半年已完成乡镇卫生院管理人员培训和内儿科人员临床进修任务。二是制定下发《城市卫生对口支援基层卫生工作实施方案》，明确县级以上城市医疗卫生机构对口支援农村乡镇卫生院，对其工作目标任务、组织管理方式、支援内容和考核办法作出具体规定，建立起城市卫生支援基层卫生的长效机制。三是公开招录550名大专以上医学院校毕业生充实到乡镇等基层医疗卫生机构，政府每人每月给予1000元补贴，为基层输入急需人才。四是制定下发《关于进一步做好农村公共卫生工作的通知》，明确规定对承担公共卫生任务的乡村医生选定、考核办法，对履行公卫职责的乡村医生每人每年发放2400元的补助，极大地调动了乡村医生工作热情。目前，上半年乡村医生考核与补助发放工作已基本完成。
三、存在问题
（一）农村卫生投入增长机制还没有完全建立，财政补助方式还需要进一步完善。目前实行乡镇医疗机构上划到县级管理之后，对农村卫生事业的补助主要由县级承担，国家对乡镇卫生院的财政补助范围、补助内容虽已确定，但多数县（市）、区没有明确的经费预算和分配标准及依据，也没有相应的政策或制度进行约束，对农村卫生投入存在随意性。
（二）新农合可持续运行面临一定困难。一是市级新农合管理办公室尚没有机构与人员编制。新农合管理工作具有任务繁杂，专业性强的特点，需要要有专门的管理机构和人员，才能更好开展工作。但目前市本级仍没有落实新农合管理机构与人员编制，乡级新农合监管人员编制过少，许多工作仍由乡镇卫生院工作人员承担。二是长效筹资增长机制缺位。目前新农合筹资增长带有明显的行政依赖色彩，尚没有把新农合筹资增长法律化、制度化，不利于新农合长期、持续、有效运行。三是管理能力参差不齐。随着工作任务快速增加，人员不足，管理能力欠缺的问题日益显现，与实际工作需求存在一定差距。
（三）农村卫生基层人力资源匮乏。农村基层卫生工作条件差，业务骨干流失严重，乡镇卫生院普遍存在编制不足、人员素质低等问题。据调查，全市乡镇卫生院人员中大专以上学历仅占27%，无技术职称占18.3%；全市村级承担公共卫生任务的4654名乡村医生中，获得助理及执业医师资格的仅有85人，占1.83%。人才问题已经成为制约提高农村卫生服务能力和水平的瓶颈。
四、下一步工作
按照《2009－2011年深化医药卫生体制改革实施方案》精神，结合我市农村卫生工作实际，我们确定今后工作重点和目标是：
（一）认真落实新医改方案，建立农村卫生投入稳定增长的长效机制。把农村卫生的基础设施建设列入区域建设总规划，拿出专项农村卫生建设资金并列入政府经常性财政预算；认真贯彻落实新医改方案，争取政策财力支持，提高新农合筹资标准，2010年提高至每人每年150元；实行基本药物零差价销售后，各级财政要按照新医改方案确定的基层医疗卫生机构性质，进一步加大对基层医疗卫生机构的投入力度，完善财政供给机制，保证基层医疗卫生服务的公益性质。
（二）争取落实市级合管办机构和人员编制。市级新农合管理办公室承担着全市新农合基金运行情况分析、定点医疗机构和基金监管、市级直补平台的发展完善等多项工作。只有建立完善高效的新农合管理机构和体系，才能保证新农合工作健康有序发展。
（三）加强农村专业人才队伍建设。人才建设是加快农村卫生发展的突破口，应采取多种途径加强人才队伍建设。一是逐步实施在职医务人员的中等学历普及教育，对在职乡村医生进行系统、正规的免费培训，不断提高农村医生的学历层次和业务水平。二是制定优惠政策，多渠道引进农村急需的卫生管理人才和学科带头人。三是实行灵活的用人机制，允许大医院医务人员到农村基层医疗机构兼职，并取得合理报酬，不断加强农村基层与综合医疗卫生机构、高等医学院校的密切联系，促进卫生人才向农村流动等有效举措，在机制上解决农村卫生技术人才短缺的问题。四是强化内部管理，充分挖掘内在潜力，提高农村基层医疗卫生机构服务能力。
（四）深化乡镇卫生院改革，激活运行机制。准确把握乡镇卫生院的功能定位，乡镇卫生院在农村卫生体系和基本医疗服务中，具有十分重要的地位和作用，在改革中必须始终坚持乡镇卫生院以公共卫生为主的基本属性，把开展健康教育、预防保健作为乡镇卫生院的重要职责之一，既不要向医院模式发展，又要正确处理好公共卫生服务与基本医疗服务的关系，要建立两者相互促进、相互支撑的运行机制，充分体现乡镇卫生院的综合服务功能。进一步加强卫生院内涵建设，完善分配制度，积极探索推行绩效工资、岗位工资，并加大向一线人员倾斜力度，为医院发展奠定坚实基础。
