《郑州市城市供水管理条例》立法考察组
一、各城市供水管理立法的基本情况
此次考察选取的几座城市，其城市建设和社会发展水平与我市接近，城市供水管理状况与我市相似，而城市供水立法都是近年通过，立法较新，值得学习借鉴的经验多。其中《大同市城市供水条例》于2006年10月27日通过，自2007年2月施行。《合肥市城市供水条例》于2006年6月通过，2007年1月施行。《南京市城市供水和节约用水管理条例》于2007年9月26日通过，自2008年1月1日起施行。
二、对条例中主要问题的规定
（一）关于城市公共供水企业执法主体资格问题
能否授予城市公共供水企业部分行政处罚权是供水条例修订中争议较大的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条的规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”。因此，《大同市城市供水条例》规定，在市自来水供水企业直接供水的区域，对偷盗城市公共供水及破坏公共供水设施的行为，由市自来水供水企业按照规定进行处罚。目前，大同市自来水供水企业执法效果较好，偷盗水及破坏公共供水设施的行为得到有效制止，城市供水秩序规范。南京市虽然没有授权城市供水企业执法，但刚刚施行的《南京市轨道交通管理条例》授予了轨道交通管理公司部分公共管理领域的行政处罚权，与此有类似之处。《合肥市城市供水条例》规定的行政处罚权在供水行政主管部门即市建委，但实际工作中，市建委派驻人员在供水集团，大量执法任务和日常管理工作实际由市城市供水集团来做。
（二）关于公共供水设施建设投入问题
城市供水是城市市政基础设施的重要组成部分，供水事业直接关系广大人民的健康和生活，是社会发展和人民生活中不可或缺、不可替代的基础行业，是政府公共服务的重要内容。大同、南京、合肥等市政府十分注重公共供水设施建设，分别在城市配套建设资金中列支或者给予政策性支持。合肥市在每平方米70元的城市建设配套资金中拿出22元用于公共供水设施的建设。在22元配套资金不到位的情况下，政府允许市城市供水集团向开发商收取每平方米22元的费用作为管网建设费。另外，其开发区（含工业园区）的公共供水管网由园区自行投资建设，经供水企业验收合格后，无偿移交供水企业维护和管理。在一户一表改造中，合肥市政府也给予市城市供水集团一定的财政补贴。南京市政府在每平米200多元的城市建设配套资金中，列支15元用于城市公共供水设施的建设。《大同市城市供水条例》则规定“城市供水工程建设，应当纳入城市基础设施建设规划，坚持政府、企业投资相结合的方针，按照城市供水发展规划及其年度建设计划进行”。
（三）关于二次供水管理问题
大同市对二次供水设施的管理维护采取委托管理模式，更多是考虑民事主体之间的缔约自由性，由二次供水设施的产权人与供水企业签订委托管理合同，明确双方的权利和义务，并建立水质常规监测制度。合肥市出台二次供水管理办法，规定新建居民住宅和经过改造验收合格后二次供水设施交由供水企业管理和维护，其维护和管理费用由物价部门核定成本后实行统一定价。南京市目前的做法是二次供水设施委托城市公共供水企业维护和管理，鼓励供水企业接收二次供水设施，实施效果并不理想。据了解，下一步南京市准备把二次供水设施全部交由公共供水企业负责维护和管理，二次供水设施的改造费用由地方财政负担，水费实行同城同价。由于二次供水管理存在涉及主体多，维护费用高等问题，以上三个城市无论采用哪种模式，实施效果均不太理想。如何加强二次供水管理，保障二次供水水质安全问题，是条例修订过程中的难点，需要认真研究。
（四）关于庭院管网管理维护责任的划分问题
庭院管网是指住宅小区内业主共有的供水管网设施。根据物权法等相关规定，其产权属于业主所有，对其管理、维护责任相关法规没有明确规定。《大同市城市供水条例》规定城市供水设施的管理和维护责任按权属划定，对于一户一表、计量到户的用户，其分户结算水表至城市公共管道连接点的供水管道和附属设施产权人可以委托供水企业管理维护。合肥市供水设施的维护和管理，以结算水表为界，结算水表及水表前的供水设施由城市供水企业管理和维护，费用计入供水成本。结算水表至用户龙头的设施属产权人所有，其管理、维护由产权人或其委托的管理单位负责。南京市对庭院公共供水设施管理，目前处于盲点，法规中也没有明确规定，管理和维护责任处于空档，无法解决实际问题。
（五）关于盗水量的计量问题
此次考察的三个城市中，南京市规定对于偷盗水取水量不能计量的，按照取水管道口径施压下流量和实际取水时间或者行业习惯用水时间计算。大同和合肥市在条例中都简单规定了禁止盗水行为，具体计量问题，大同市供水主管部门和法院、检察院、公安局等部门于2004年联合下发了《关于打击盗用城市公共供水违法犯罪行为的若干规定》，对盗水时间作了详细的规定，但存在效力不够问题，司法实践中采信不多。合肥市规定对偷盗水取水量不能计量的，以每日24小时最大口径流量计量，带有一定的惩罚性。
（六）关于《条例》的适用范围
大同、南京、合肥等城市供水条例的适用范围都是“本市行政区域内”，公共供水管网覆盖到哪里，经营和管理就延伸到哪里。目前，南京市公共供水能力覆盖到南京市农村的80%地区，大同、合肥的公共供水管网以及市自来水公司的经营管理也已延伸到部分农村地区。从上述三个城市的供水范围看，随着城市化进程的加速推进和供水一体化的发展，条例的适用范围应为当地所有行政区域内。
三、给予考察组的若干启示
近年来，我市城市供水事业有了长足的发展和进步，这与市委、市政府的正确领导、广大供水职工的努力和社会各界的支持是分不开的。但是，由于缺乏健全、规范的制度和法律保障，缺乏完善的财政投入机制，供水事业还存在诸多问题，如管网老化严重、流失率高、一户一表改造基本停滞、部分二次供水水质存在问题等，这与广大市民的需求和城市发展要求还有一定差距。为解决上述问题，从立法上保障供水事业健康发展是十分必要的。通过对南京、合肥、大同等城市供水情况的考察，考察组对如何做好地方立法工作和修改好我市条例有了进一步的理解和体会：
（一）地方性法规的制定要有前瞻性、实用性。地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，应当在不违背上位法的情况下，结合地方实际，突出地方特点，增强实用性。此次条例修改应立足我市当前城市供水的实际，注重实用性、可操作性和前瞻性，进一步明确我市城市供水的发展方向，解决供水事业发展中的突出问题，体现郑州特色，为促进和保障我市供水健康和可持续发展发挥重要作用。
（二）水是人类生存的重要资源，保障城市供水安全责任重大。水是人类生存的第一必需品，城市供水是重要的民生问题，直接关系到人们的健康和社会的稳定。近年来，全国一些城市出现水污染事件，严重威胁居民饮用水安全。郑州作为水资源严重短缺的城市之一，人均占有量只占全国的1/16，而且，随着城市化进程的加速推进，对水的需求会越来越大。供水安全和供水水质的提高是摆在我们面前的一个大课题。城市供水作为一种公共服务，涉及政府、企业、公众三方关系。其中政府作为供水服务的责任主体，处于三方关系的核心位置。在水安全问题日益突出的今天，要强化以人为本的理念，从根本上提高政府的责任意识，加强供水安全管理，不断提高供水质量和服务水平。
（三）城市供水具有公益性，要确保政府投入在供水事业发展中的主导地位。城市供水是与人民群众生产、生活息息相关的重要基础设施，是关系国计民生的社会公益性事业。供水事业是基本的民生问题，政府应发挥主导作用，将城市供水发展纳入城市经济社会发展总体规划，编制城市供水专项规划并严格执行；建立科学完善的投资发展机制和财政支持政策体系，加大对城市公共供水设施建设和更新改造的投入，对城市公共供水因“价格倒挂”形成的政策性亏损，政府财政给予等额补贴和补偿；明确以国有资本为城市公共供水运营主体，确保城市供水健康、良性、可持续发展。
（四）公共供水企业可以行使有限的行政处罚权。《行政处罚法》第十七条“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”国务院《关于贯彻实施<行政处罚法>的通知》规定：“……行政处罚原则上只能由行政机关实施，非行政机关的企业、事业单位未经法律、法规授权，不得行使行政处罚权”。这里并未排除地方性法规授予企业组织行使行政处罚权。从实践来看，城市公共供水企业承担着具有双重职能，一方面与供水用户是平等的市场主体关系，另一方面作为城市公共供水的主体，具有管理城市公共供水设施、保障城市供水用水安全的责任。城市公共供水企业长期从事供水监察工作，对城市供水管网的分布和运行状况相对清楚，对相关法律法规掌握也较为熟悉，因此，可授予其在打击盗用城市公共供水及破坏供水设施等公共领域有限的执法权，包括限定主体（限定“市城市公共供水企业”，不包括县（市）、区自来水供水企业）、限定区域（市城市公共供水管网直接覆盖的区域”）、限定处罚内容（破坏公共供水设施和偷盗公共水产品）等。至于授予行政处罚权的方式，是法规直接授权还是行政机关委托授权，可以再认真研究。
（五）明晰庭院管网权责划分，加强对二次供水设施统一管理和维护。我市条例草案对庭院管网的管理维护责任的规定专业性太强，不容易理解。根据我市城市供水的实际情况，建议参照外地的成熟做法，进一步加大庭院管网供水设施管理力度，以通俗易懂的方式明确管理责任，保证供水设施的完好，维护正常供水秩序。此外，随着二次供水设施的不断增多，二次供水设施管理中出现许多问题，如供水设施的设计、建设不够规范，水质污染严重，管理维护不专业、不规范，收费纠纷增多等，建议对二次供水设施在日常运行、管理维护方面实行统一管理，消除由于管理无序带来的水质安全隐患。
（六）建立科学的服务评价体系，提高供水服务水平。城市公共供水企业直接承担着城市供水任务，要不断提高人员素质、管理水平和服务质量，积极进行科技创新、制度创新，不断挖掘城市供水潜力，以安全、优质、更高、更好的标准满足社会对供水服务的需求。
总之，此次条例的修改应当注重实用性、可操作性和前瞻性，进一步明确城市供水的发展方向，充分体现郑州特色，为促进和保障我市供水健康和可持续发展发挥重要作用。
