郑州市人大法制委员会主任委员 刘金柱
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
2011年6月29日，市十三届人大常委会第二十一次会议对市政府提请的《郑州市城市市容和环境卫生管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了第一次审议，常委会组成人员提出了不少好的意见和建议。会后，根据常委会组成人员的审议意见，法制室对《条例（草案）》进行了初步修改，将修改稿报省人大常委会法制室征求省直单位意见；在《郑州日报》和郑州人大网站全文公布，征求社会各界及广大市民群众的意见；组织召开专家论证会，听取法律咨询委员会专家学者的意见；向市政协、市中级人民法院、市人民检察院和各县（市）、区人大常委会发函征求意见；组织召开座谈会，征求各县（市）、区人大常委会、市直相关部门及部分街道办事处意见。此外，法制委员会、法制室还与市城市管理局联合组成立法考察组，赴大连、长春等地进行了专题考察。
8月13日至17日，法制室会同市政府法制办、市城市管理局等部门，根据常委会组成人员的审议意见和其他有关方面提出的意见，对《条例（草案）》进行集中统改。8月18日，赴省人大常委会，听取省直部门对《条例（草案）》的反馈意见。8月22日，法制委员会召开会议，对《条例（草案）》进行了统一审议，形成了《郑州市城市市容和环境卫生管理条例（草案二次审议稿）》（以下简称《条例（草案二次审议稿）》）。现将《条例（草案）》的修改情况说明如下：
一、关于管理部门。有省直单位提出，《条例（草案）》主管部门为“城市市容和环境卫生行政主管部门”指代不明，与第四条第二款规划、建设、工商行政等部门的关系是否有交叉，建议修改或作出说明。法制委员会认为，目前国务院负责城市市容和环境卫生的部门为住房和城乡建设部,省级负责部门为建设厅，但经过机构改革，我市目前负责城市市容和环境卫生的部门分别由原来的市政委、市政局变更为目前的“城市管理局”。 考虑到地方立法的前瞻性,《条例（草案）》关于主管部门的表述与当前管理实际和国务院《城市市容和环境卫生条例》第四条规定是一致的。但为避免对配合部门作过多赘述，将第四条第三款作了相应修改，即“本市其他相关管理部门按照各自职责，协同实施本条例。”（《条例（草案二次审议稿）》第四条第四款）
二、关于市容环境卫生责任制。城市市容和环境卫生涉及行政机关、企事业单位和千家万户，创造良好的居住环境，是每个单位和个人都负有的责任和义务。市政府2000年即根据1992年颁布的“门前三包”责任制施行办法，制定了《郑州市城市市容和环境卫生责任制施行办法》（市人民政府令第91号），本次《条例（草案二次审议稿）》又将市容环境卫生责任制上升为地方性法规，设专章作出规定。
征求意见中，有省直部门和基层单位认为，第二章 “市容环境卫生责任区制度”第十一条第（九）项关于产业集聚区、园区、开发区由其管理单位负责的责任划分不妥，建议修改。法制委员会经研究认为，第十一条第（九）项与本条其他项的划分不属同类性质，实际管理过程中按照第三条的管理原则分别隶属于管委会负责，与相关街道办事处和乡（镇）人民政府可能存在管理职能的交叉，建议删除该项规定。（《条例（草案二次审议稿）》第十一条）
另有专家学者提出，《条例（草案）》第二章关于责任区的责任主体，法律责任中没有相应的处罚条款，责任制难以落实。对此增加第十二条第二款，并在第四十七条作出相应处罚规定，以强化责任人对责任区内市容和环境卫生的管理维护责任，确保市容和环境卫生责任制的严格落实。（《条例（草案二次审议稿）》第十二条第二款、第四十八条）
三、关于容貌标准。有省直部门提出，条例第二十三条、第二十五条分别有符合“容貌标准”的表述，何为“容貌标准”，建议对其作以说明。城市容貌是体现城市文明程度的重要载体，也是反映城市管理水平的一个重要标志。《中华人民共和国城乡建设环境保护部城市容貌标准》分别对城市的建筑景观、公共设施、环境卫生、园林绿化等做出宏观性规定，目前北京、上海、杭州、长沙等城市也先后制定了城市容貌规范。考虑到我市在加快郑州都市区建设、打造中原经济区核心增长极中的发展前景，《条例（草案二次审议稿）》对“容貌标准”作出相应规范，并在附则第五十九条作出了授权性规定，旨在通过授权市政府制定城市容貌标准，进一步提高我市的城市管理水平。
四、关于行政许可。省人大有关常委和专家学者提出，行政审批制度的改革和行政许可的立法，归根结底涉及国家与社会、政府与市场、政府与公民之间关系的调整。条例规定了不少行政许可制度，建议研究是否均有法律、法规依据。对此法制委员会、法制室查阅了大量上位法规定。行政许可法实施之前，国务院先后分三批取消了1176项行政审批项目（第一批789项、第二批406项、第三批385项），并于2004年7月1日，以国务院412号令公布了《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（共计500项）。这即意味着，在市场经济条件下，一些管理领域的行政许可制度不但有其存在的必要性，而且必须坚持和维护。为保障城市公共资源占用的规范，确保城市市容和环境卫生的优美与整洁，《条例（草案二次审议稿））》根据国家有关法律、法规规定，分别在第十六条、十七条、十八条、十九条、三十三条和三十七条规定了相关行政审批项目的行政许可。其主要法律、法规依据是：《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》，以及《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）等。（详见《条例（草案二次审议稿）》对照表）（《条例（草案二次审议稿）》第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第三十三条、第三十七条）
五、关于占用道路。城市道路作为公共资源，是供车辆、行人通行的，违法占用城市道路，不仅影响市容市貌，更严重的是影响交通秩序。对此《条例（草案二次审议稿）》分别在第十六条、第十七条、第十八条、第十九条规范了占道堆放物料、挖掘道路以及占道从事经营、非经营活动等行为，其中需要重点说明的是占道经营问题。
流动摊贩管理是当前城市管理的热点问题。近年来，随着城市化进程的不断加快，流动人口持续增多，加之市场小商品流通的日益繁荣和市场规划建设的相对滞后，占用城市道路及公共场所从事经营活动的现象稍微疏于管理就十分泛滥，严重影响市容市貌。征求意见中不少城市执法单位和相关街道办事处反映，城市管理行政执法人员和街道办事处与流动摊贩之间的矛盾一度成为社会的聚焦点，占道经营不同程度地挤占着公共道路资源，不仅影响着道路交通秩序，也严重影响着城市的市容市貌和公共环境卫生。如何对流动摊贩实施有效管理，既是当前各级政府深入研究的课题，也是社会关注的民生问题。对此条例修改过程中，鉴于上位法对临时占用城市道路的审批有相关规定，且现实管理中市政府已明确临时占用城市道路的审批权限（市人民政府郑政文[2011]115号），故法制委员会在充分征求市、县（市）、区城市管理部门、综合执法部门以及市内五区相关街道办事处的意见的基础上，借鉴、大连、杭州等城市的先进管理经验，将《条例（草案）》原第十七条分四款予以修改完善，其立法本意是：任何单位和个人不得擅自占用城市主、次干道、人行天桥及其他公共场所设摊经营，经批准临时占用街巷及其他场所的，应当保持周围市容和环境卫生整洁，并在本条第四款作出鼓励和倡导性规定。（《条例（草案二次审议稿）》第十八条）
为保证流动摊贩占道经营达到市容和环境卫生管理的要求，法律责任中还对违反本条例规定的行为作出具体处罚规定，充分体现出变“堵”为“疏”、使群众需求与城市管理相结合、行政许可与行政处罚相结合的立法指导思想。
六、关于广告管理。当前，对城市容貌产生影响的广告主要有户外广告和在城市道路、广场、立交桥、临街建（构）筑物、公用设施以及树木上乱涂写、乱刻画、乱张贴标语和宣传品的小广告。户外广告作为城市容貌的一大景观，在体现文化创意、提升城市品位、支持城市形象建设中起着重要作用。2002年，市人大常委会根据广告法等有关法律、法规，制定了《郑州市户外广告设置管理条例》，对于在城市道路上以及建筑物、构筑物、公共设施和交通工具外部，利用各种形式设置的商业性或公益性广告作出规范。但乱张贴、乱涂写、乱刻画作为不属于户外广告管理范畴的“小广告”，却成为当前城市管理的顽症，严重影响了市容和环境卫生。征求意见中，城市管理部门和街道办事处一致反映，“小广告”治理投入了大量的人力和物力，本次立法应明确设罚。对此，法制委员会建议在《条例（草案二次审议稿）》第五十一条第（六）项增加规定，对于在城市道路、广场、立交桥、临街建（构）筑物、公用设施以及树木上涂写、刻画、张贴标语、宣传品及小广告等影响市容的，处以二百元以上二千元以下罚款。同时增加举办节日庆典、商业宣传、文化娱乐等非经营活动，经批准临时占用城市道路及其他公共场所时应当遵守的义务性规定。（《条例（草案二次审议稿）》第十九条、第五十一条第（六）项）
为维护城市市容和环境卫生的整体美观与整洁，法制委员会还根据一审中有关委员的意见，在《条例（草案二次审议稿）》第二十六条增加设置门头牌匾、电子显示屏、城市景观灯以及标示牌、招贴栏、报栏时，应当设置规范有序、亮化设施完好，结构稳定，安全牢固，内容健康、造型美观、符合城市容貌标准等内容。（《条例（草案二次审议稿）》第二十六条）
七、关于环境卫生管理。今年是我市创建文明城市的关键之年，没有卫生，就无需谈及文明。对此，法制委员会在对《条例（草案）》修改过程中，在环境卫生管理一章增加了第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十六条、第四十一条，同时对废旧物品的回收、动物饲养、垃圾清运以及环境卫生的设施管理等相关条款进行了修改和完善。尤其对省直部门反馈意见时对我市养犬管理方面提出的意见，《条例（草案二次审议稿）》第三十三条第三款作了衔接性规定。（《条例（草案二次审议稿）》第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十六条、第四十一条）
八、关于法律责任。有常委会组成人员、专家学者和基层单位提出，《条例（草案）》禁止性条款多，处罚规定少、数额小，实践中难以起到警示和震慑的作用，建议作出细化规定并适当提高处罚标准，以增强法规的可操作性和实施效果。另外，法制委员会、法制室在调研中了解到，部分县（市）、区目前仍然存在城市管理的综合执法，有必要在条例中作出明确规定。为此，法制委员会建议以上位法为依据，结合我市市容环境卫生管理实际，针对条例草案中的诸多禁止性条款，规定相应的法律责任。同时，法制委员会建议充分考虑实际存在的城市管理综合执法现状，对此作出针对性规定，将《条例（草案）》第五十五条修改为：“对违反本条例规定的行为，由市、县（市）、区市容和环境卫生行政主管部门或者实施城市管理综合执法的部门按照本条例规定予以处罚。”（《条例（草案二次审议稿）》第四十七条）
九、关于结构调整。《条例（草案）》修改过程中，还对结构进行了相应调整，第二十六条临街树木、绿篱、花坛、草坪等属于城市道路容貌管理的内容，并入第十四条第二款；第二十七条关于动物禁养的规定，聚焦点应当体现在环境卫生的维护上，调整到第四章第三十三条；第二十八条关于禁止在城市道路举办与殡葬有关的祭祀活动的规定，征求意见中有专家学者提出，此规定涉及民风民俗，不应在本条例中做出规范。法制委员会考虑到《郑州市殡葬管理条例》有明确规定，对本条作出了删除处理。（《条例（草案二次审议稿）》第十四条第二款、第三十三条；）
此外，法制委员会还对《条例（草案）》部分条款的文字表述作了一些技术性改动，对修改后的条文顺序作了相应调整。
以上说明，连同《条例（草案二次审议稿）》，请一并审议。
