郝 建 生
（二○○八年二月二十八日）
同志们：
听取和审议专项工作报告是人大常委会监督“一府两院”工作的重要手段。监督法专列一章，对人大常委会听取和审议“一府两院”的专项工作报告作了明确规定。听取和审议“一府两院”的专项工作报告，涉及到常委会各个工作机构，关系到常委会工作和常委会会议的成效。因此，认真贯彻实施监督法，进一步规范听取和审议“一府两院”专项工作报告，是各级人大常委会当前面临的一项重要任务。
监督法规定的听取和审议“一府两院”专项工作报告，对各级人大常委会监督的指导思想、程序、方法上进行了统一。众所周知，监督法在制订过程中，争议较大的就是如何听取和审议“一府两院”的专项工作报告，争论焦点在于是否把述职评议和个案监督明确写入监督法。这两种方法是地方人大常委会在实践中探索出的行之有效的监督手段。郑州市人大常委会1989年就开展了述职评议，在全国是比较早的。本届以来先后对十几名法检两院的法官和检察官，以及政府部分职能部门的负责人开展了述职评议，效果也很好。在讨论监督法草案时，我们又把述职评议改为工作评议。按照监督法现在的规定，听取“一府两院”的专项工作报告包括了述职评议和工作评议，因为“一府两院”向人大常委会报告工作就是述职，听取代表和群众的意见、接受常委会组成人员的审议就是接受评议。把述职评议和工作评议统一为听取专项工作报告，能够较好地处理人大监督与党管干部的关系。监督法没有规定个案监督，是因为人大常委会的司法监督重点在“面”而不在“点”。当然，监督法所规定的听取“一府两院”专项工作报告，也借鉴吸收了工作评议和个案监督中的一些好做法。同时，全国人大常委会领导在阐述监督法时，也反复指出，述职评议和个案监督没有写入监督法，决不是否定述职评议和个案监督，而是因为述职评议和个案监督的做法还不够规范，各方面的认识还不够一致，需要继续进行探索。
按照监督法的规定，结合郑州市人大常委会近几年的实践经验，我们认为规范听取和审议专项工作报告，切实提高听取和审议专项工作报告的质量，保证取得实际效果，必须把握好“三个阶段，八个重点”。“三个阶段”是常委会会前、会中和会后，会前要选好题目、搞好视察；会中要搞好审议，提好建议；会后要抓好督办，落实整改。“八个重点”是“三个阶段”中的重点内容、关键环节，具体说：
一、选准专项报告题目
“一府两院”的工作面很广，常委会听什么？选择议题很重要。我们不可能也没有必要对“一府两院”的所有工作都听取审议，但也不能随便选个题目听听就了事。怎样选准议题？按照监督法的规定，一是要明确指导思想。选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，这是人大常委会确定听取和审议专项工作报告的指导思想。郑州市人大常委会在实践中，提出了“三围绕、两结合”的思路，即：围绕党委工作的重点、政府工作的难点、群众关注的热点，找准人大依法监督与“一府两院”依法行政、公正司法的结合点，先后听取审议了停缓建工程整治、四城联创、招商引资、执行难、农民工权益保障、森林生态城建设等专项工作报告，做出决议或提出审议意见，促进了全市经济社会发展和社会稳定。二是要科学选择议题。监督法规定了六条选择议题的途径：在执法检查中发现的突出问题；人大代表提出的意见、建议集中反映的问题；常委会组成人员提出的比较集中的问题；在调研中发现的突出问题；人民来信来访集中反映的问题；社会普遍关注的其他问题。这六条途径，都需要人大常委各工作机构深入研究，科学选择。另外，“一府两院”主动要求报告的专项工作，我们也可以听，这是对“一府两院”工作的尊重和支持。三是要严格选题程序。确定常委会会议议题一般应经过这样的程序：常委会各工作机构在年末先提出下年度需要听取专项报告的题目，经常委会办公厅汇总后，征求人大代表、人民群众和“一府两院”的意见，形成听取和审议专项工作报告的年度计划草案，报经同级党委同意后，由主任会议提请常委会议审议通过。这样的程序看似繁杂，实际上是集思广益的过程，是严格把关的过程。常委会会议审议通过后的年度计划，要通过新闻媒体、人大网站向社会公布，接受社会监督。年度计划一经确定，常委会有关工作机构就要积极主动，按照年度计划的安排通知“一府两院”有关部门，认真做好准备。
二、搞好视察调查工作
人大常委会听取“一府两院”专项工作报告前，常委会相关工作机构要向主任会议提出报告，组织视察或调查，全面了解情况，向常委会提交视察报告或调查报告，提出有针对性的意见、建议。一是专项调查。听取专项工作报告的题目一经确定，常委会相关工作机构要积极组织专项调查，以便掌握情况，为专项视察和反馈意见做好准备。专项调查可以相关工作机构的工作人员为主，也可以发挥代表专业组的作用，还可以组织常委会组成人员和人大代表进行。2004年郑州市人大常委会在听取市政府扶贫开发工作前，组成了三个调查组，由主任、副主任带队，深入新密、登封、荥阳三市的乡、村，进行了实地调查。各组通过召开座谈会、走访农户和移民搬迁户、发放调查表等方法，对全市扶贫开发工作进行了深入细致的调查研究，并分别提出了调查报告，常委会相关工作机构综合各调查组的调查报告，向常委会提交了全面的调查报告，为会议审议提供了第一手材料。二是专项视察。在常委会会议审议专项工作报告之前，常委会相关工作机构要提请主任会议决定组织专项视察。专项视察是常委会在听取审议专项工作报告前，了解情况、发现问题的法定形式。专项视察搞好了，审议质量就有保证。
三、搞好建议意见反馈
反馈意见是监督法新规定的环节，人大常委会各工作机构要认真落实，对规定比较原则的地方还要积极探索。按照监督法的规定，反馈意见要抓好两个环节：一是“一府两院”提交专项工作报告前，常委会有关工作机构要将人大常委会组成人员、人大代表在视察、调研中提出的意见和建议，以及人民群众提出的意见和建议进行汇总，形成专题材料，提前向“一府两院”反馈，并要求其在报告中作出回应。二是“一府两院”提交专项工作报告后，常委会有关工作机构要对报告进行把关，要做到“三看”，一看报告格式是否正确；二看报告字数是否符合要求，专项工作报告一般不超过5000字；三看内容是否完整，讲问题是否全面，提措施是否具体可行，事前反馈的问题是否有回应，同时要向主任会议报告初审意见，保证提请常委会会议审议的专项工作报告符合要求。反馈意见要把握好两个时间：一是常委会举行会议的20日前，“一府两院”要将专项工作报告送交常委会有关工作机构征求意见。二是常委会有关工作机构对专项报告提出意见后，报告机关应认真研究修改，并在常委会举行会议的10日前送交人大常委会。这两个时限都是监督法规定的，不按时限送交就是违法。怎么办？一方面各常委会有关工作机构要加强责任意识，及时督促；另一方面“一府两院”有关部门的责任人要及时说明情况，由主任会议决定采取相应措施。
四、切实提高审议质量
听取和审议专项工作报告，既要听好、又要议好。听取和审议要注意以下几点：一是提前印发材料。监督法规定，常委会办事机构应当在举行会议的7日前，将专项工作报告发给常委会组成人员，使他们能够提前阅读，作好审议准备。常委会组成人员拿到材料后，要认真阅读，撰写发言提纲。二是认真搞好审议。分组审议是发扬民主的过程，常委会集中审议是集思广益的过程，搞好审议组织十分重要。特别是分组审议，民主气氛要浓，让组成人员、列席的人大代表畅所欲言。各组组长一定要负起责任，主持好审议，做好引导。审议的形式也要多样化，比如采用联组审议、重点发言等。郑州市本届人大常委会搞过两次集中审议：一次是审议市建设行政主管部门贯彻执行“一法四条例”工作情况时，全国、省、市7名人大代表，以及部分县（市）区人大常委会的代表在常委会会议上作了审议发言；一次是对市科技局、民政局、教育局、交通局四位局长述职评议时，有三位常委会委员分别代表三个审议小组在常委会会议上做了审议发言，效果都不错。三是组织好“一府两院”列席会议。监督法规定，常委会审议专项工作报告时，人民政府或有关部门、人民法院、人民检察院应当派有关负责人到会听取意见，回答询问。需要特别强调的是，一定要组织好“一府两院”的列席人员，要落实到人，保证按时列席会议，分组审议时，涉及到哪个部门的专项工作报告，每个小组都要有这个部门的负责人，常委会相关工作部门要检查督促；列席的部门负责人要熟悉情况，不能在常委会组成人员询问时一问三不知。
五、实行报告票决制度
对“一府两院”的专项工作报告实行票决，是地方人大常委会为提高常委会会议质量的一项创新，这一措施既使常委会组成人员的表决权得到保证，也使人大常委会对“一府两院”的专项工作报告有了一项硬性的评价标准，增强了人大监督的刚性。同时，“一府两院”也从表决结果中更为直接地感受到常委会组成人员对其工作的真实评价。郑州市人大常委会2005年通过了《提高常委会会议审议质量办法》，规定了对提请常委会会议审议的“一府两院”专项工作报告实行票决制。三年来，常委会认真坚持这一制度，对提高常委会审议质量发挥了积极作用，2006年，常委会会议在票决市政府《关于解决城乡弱势群体看病难、看病贵问题代表议案办理情况的报告》时没有获得通过，引起了政府及其有关职能部门高度重视，有力地推进了这项议案的办理。
实践证明，票决制对提高人大常委会的审议质量和监督实效具有积极作用。但是，要真正发挥好这一制度的作用，常委会组成人员要正确对待自己的表决权。要认识到自己是代表选民行使权利，在表决中要做到客观公正，实事求是，不能局限于一己之见，既要体现出对“一府两院”工作的监督，也要体现出对他们的支持。同时，在表决中要避免不作为现象，常委会会议每次表决，都会出现未按表决器的现象，说明个别组成人员或者精力不集中，或者对行使表决权不够严肃认真。。
六、审议意见当面交办
监督法第十四条规定，“常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。”为了提高常委会审议意见的严肃性，加强人大常委会及工作机构同“一府两院”及其有关部门的沟通十分重要。郑州市人大常委会自2005年开始，实行了审议意见当面交办制度，几年来，这项制度得到了较好的执行。可以说，当面交办审议意见是郑州市本届人大常委会完善监督程序、提高监督实效的创新性工作，对贯彻实施监督法具有积极作用。坚持好落实好这一制度，一是要有一个好的审议意见。常委会有关工作机构要做好会议审议记录，全面真实记录常委会组成人员在审议中提出的问题、意见和建议，整理出的审议意见要真实反映常委会的审议成果，问题要找准确，提出的措施要切实可行。这样，审议意见整改落实起来才能有保障。二是要及时交办。常委会相关工作机构要搞好协调配合，在常委会会议结束后7个工作日内正式印发、交办审议意见。交办时，要搞好同“一府两院”的沟通，要对审议意见的落实提出明确要求，接受交办的部门要对落实审议意见作出承诺。三是要严格坚持当面交办制度。监督法明确规定了审议意见的交办，郑州市人大常委会《提高常委会会议审议质量办法》以制度的形式规定了审议意见当面交办，是实施监督法的具体举措。近年来，常委会各分管领导带头坚持这一制度，相关工作机构积极做好协调组织和服务工作，切实保证了“一府两院”分管领导、具体承办部门主要负责人，以及政府督查部门按时到场接受交办。
七、加强审议意见督办
审议意见是常委会对专项工作报告的审议成果，是人大常委会集体意志的体现。听取和审议“一府两院”专项工作报告，作为人大常委会监督工作的重要内容，能否使关系本地区改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题不断得到解决，真正代表好、维护好、发展好人民群众的根本利益，关键在于人大常委会围绕这些问题在听取和审议“一府两院”的专项报告后作出的决议或提出的审议意见能否真正得到落实。审议意见不落实，常委会组成人员在审议中提出的意见和建议就会成为空话，人大常委会的监督就会流于空泛。搞好审议意见的督办和落实，要抓好两个环节：一是“一府两院”要认真落实审议意见。监督法第十四条规定，“一府两院”对常委会组成人员对专项工作报告的审议意见要研究处理，并限期向常委会报告处理结果。这一规定实际上也从另一角度明确了审议意见的法律属性，即审议意见是具有法律效力的人大常委会规范性文件，对“一府两院”具有法律约束力和强制力，必须认真办理落实。因此，“一府两院”对专项工作报告审议意见不是可落实可不落实，也不是可以有选择地落实，而是必须全面落实。二是常委会工作机构要抓好审议意见的督办。审议意见能否得到有效落实，“一府两院”自觉办理只是一个方面，还必须有相应的部门对其落实审议意见的情况进行督促和监督。人大常委会的相关工作机构要根据常委会的授权，切实负起督办审议意见的责任。常委会工作机构督办审议意见，可以通过听取“一府两院”承办机构的汇报，对审议意见的落实情况进行跟踪问效；通过调查视察，了解审议意见所反映的问题是否得到整改，所提出的建议是否得到实施；对督办中发现的问题除向具体办理部门提出建议外，还要向主任会议提出报告，由主任会议根据情况采取相应措施。
八、跟踪监督保障实效
监督法规定，“一府两院”应当将审议意见的研究处理情况向常委会提出书面报告；常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议，“一府两院”应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。监督法这样规定，实质是建立了审议意见和决议执行情况再审议制度。实施再审议制度，应当明确三点：一是审议意见落实情况和决议执行情况应向常委会报告。凡是常委会针对“一府两院”专项工作报告作出的审议意见或决议，“一府两院”必须在规定的时间内向常委会报告，这是一项强制性规定。二是主任会议应对报告进行审议，决定提请常委会报告。“一府两院”向人大常委会报告审议意见落实情况或决议执行情况，应当由主任会议进行审议，提出建议并决定提交常委会审议。人大常委会每年要把听取“一府两院”落实常委会审议意见或专项工作报告决议执行情况的报告，列入年度工作要点，根据情况由主任会议或常委会会议有计划地听取和审议。一般情况下，可以由主任会议听取和审议这些报告，对于那些关系经济社会发展的重大问题、人民群众反映强烈的热点、难点问题，主任会议可决定提请常委会审议。三是对被常委会否决的专项工作要进行再报告。监督法虽然没有规定对“一府两院”的专项工作报告实行票决制度，但这一监督手段与监督法并不相悖，且已为地方人大普遍采用。既然进行表决，就可能通过，也可能不被通过。对被否决的专项工作报告如何处理，各地人大常委会的做法不尽一致，市人大常委会《提高常委会会议审议质量办法》规定要限期补充报告或重新报告，对“一府两院”的补充报告和重新报告，应列入常委会会议议程进行二次审议，这样才有利于保证监督效果。
同志们，关于人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告，监督法还规定了人大常委会对专项工作报告的审议意见或决议，以及“一府两院”落实审议意见或执行决议的情况，都应向本级人大代表通报并向社会公布。至于如何通报和向社会公布，各地人大都在进行尝试和探索。日前，人民日报刊发了十届全国人大常委会第28次会议上对中央决算报告、审计报告、有关专项工作报告和执法检查报告的审议意见，此前，北京、广东等省市人大常委会已分别制定了行使监督职权的情况向社会公开的办法，这些都为我们提供了很好借鉴，郑州市人大常委会将积极学习吸收，不断推进监督工作的公开化。
