根据郑州市人大常委会2009年立法计划安排，市人大常委会八月份将对《郑州市城乡规划管理条例(草案)》进行审议，为做好郑州市城乡规划立法准备工作7月8日至18日，市人大常委会副主任周长松带领市人大常委会城建环保工委、市政府法制局、市规划局的有关同志一行7人，赴济南、大连、沈阳、长春等地进行立法考察，通过召开座谈会、现场察看、收集资料等形式，了解城乡规划管理和控制性详规备案情况。现将考察情况报告如下：
一、考察概况
此次考察的济南、大连、沈阳、长春等城市，在加强城乡规划管理、实行城乡规划统筹、促进城乡经济社会可持续发展等方面都有创新的做法，其特点是：
（一）城乡规划管理的立法工作起步早。制定地方性法规既是贯彻《城乡规划法》的需要，也是当地经济发展的内在需求。《城乡规划法》于2008年1月1日颁布实施后，济南市于2008年10月1日颁布实施了《济南城乡规划条例》，成为全国第一个颁布实施城乡规划地方性法规的城市。大连市人大常委会也于2009年4月17日通过了《大连市城乡规划条例》，并于2009年8月1日施行，目前该条例已成为指导当地城乡规划建设的法律依据;沈阳、长春两市也把城乡规划的立法纳入2009年的立法计划，目前已完成条例的起草工作，正立法调研，计划年底出台。
（二）主管部门和执法主体资格明确。根据《城乡规划法》的要求，大连市政府对各部门的设置和职能进行了整合，按照“一级政府、一级事权”原则，负责组织编制、实施和管理城乡规划工作；按照属地原则，将各类开发区、产业园区统一纳入规划管理，解决重复规划、衔接缺失、资源浪费等问题。明确了各级城乡规划主管部门是城乡规划工作的执法主体，相关部门在各自职责内配合城乡规划主管部门做好工作，确保城乡规划的顺利实施，避免因部门职责交叉，工作衔接不力等带来的问题。
（三）城乡规划管理法规操作性强。《济南城乡规划条例》、《大连市城乡规划条例》都结合当地实际，对城乡规划的组织编制、报批、修改程序，“一书三证”的审批，监督检查等方面进行了细化，尤其是济南市把保护泉城特色写进了条例，以法规的形式对泉城特色风貌的保护进行了明确。这些规定突出地方特点，反映当地特色，前瞻性、操作性强，值得我市在立法中学习借鉴。
二、我市城乡规划立法的必要性和紧迫性
省人大常委会1998年3月批准实施、2003年12月修订的《郑州市城市规划管理条例》，是我市城市规划管理的现行法规。实施十多年来，对加强郑州城市规划的制定、实施与管理，促进我市经济社会协调发展发挥了重要作用。
随着改革开放的不断深入和我市经济社会的快速发展，郑州城市面貌发生了翻天覆地的变化，城市框架拉大，建成区面积增加，规划管理工作的地位、任务、范围等都发生了重大变化。贯彻落实科学发展观，促进我市经济、社会和资源环境的协调可持续发展，城乡规划管理工作面临着新的形势和任务；近年来，我市市域范围不断扩大，城乡之间的联系日益紧密，特别是以郑州为核心的中原城市群的发展，城市和乡村的发展日益交融，互为影响，原有的规划已难以适应新形势下城乡建设发展的需要。《城乡规划法》确定了“城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设”的原则，对规划管理工作提出了新要求。为进一步加强郑州城乡规划管理，统筹城乡规划，协调城乡布局，改善人居环境，促进我市城乡经济社会全面协调可持续发展，推动城乡一体化建设，我市亟待出台一部符合上位法、切合实际、便于操作的地方规划管理法规。
三、我市城乡规划立法需要解决的问题
（一）关于城乡规划管理体制问题。2001年以来，为使行政处罚权相对集中，便于开展行政执法，我市成立了行政执法管理局，违法建设的查处权由市规划局移交给了原市行政执法管理局。2007年市政府下发了171号文件，将集体土地和已建成住宅区的国有土地上的违法建设的查处权交由各区执法局。《城乡规划法》实施后，郑州市政府对违法建设查处的执法体制进行了调整，对违法建设的查处权重新移交给了市规划局，但集体土地和已建成住宅区的国有土地上的违法建设仍由各区执法局查处，与上位法不符。郑州新区、郑东新区、高新技术开发区及经济技术开发区的规划管理权，应依据《城乡规划法》实施统一规划管理。
（二）关于城乡规划管理统筹问题。由于原有规划管理制度是建立在城乡二元结构基础上的，就城市论城市，就乡村论乡村，城乡规划管理分离，乡、村规划管理薄弱，村庄建设散乱无序。为协调城乡空间布局，保护农村耕地，搞好资源节约利用，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，《城乡规划法》要求实现城乡统筹，实行统一的城乡规划管理，但《城乡规划法》规定的乡村规划建设较为原则，有关城乡规划管理细节问题还需在地方法规中进一步明确。
（三）关于城乡规划制定、变更问题。《城乡规划法》对城乡规划的制定进行了明确，但对县级市、上街区、市规划区内镇的总体规划和市规划区建设用地外的乡、村规划的报批程序没有明确的规定，因此，应结合我市规划管理工作实际，在地方法规中给予明确。要确立城乡规划的法律地位，对依法批准的城乡规划，不得擅自变更，确需依法变更的，应以《城乡规划法》为依据，按照城乡规划修改的条件和程序，在修改或变更前应当征求规划地段内利害关系人的意见，因修改规划给利害关系人合法权益造成损失的应当依法给予补偿。
（四）关于乡村建设规划许可证的核发程序问题。《城乡规划法》对“一书三证”的核发做了规定。但由于乡村规划管理是一项新内容，没有法律实践，《城乡规划法》对此也只是进行粗放式的论述，因此，对乡村建设规划许可证的审批程序，乡村建设规划许可证所载内容等都需要在地方法规中进一步明确。
（五）关于“一书三证”有效期和延期问题。城乡规划管理建设实践中，个别房地产开发公司只报不建，圈地囤地现象时有发生，严重影响了城市建设的进程。为杜绝此类现象的发生，按照土地使用有关法律法规要求，应对“一书三证”的有效期和延期做出具体的规定，建设单位或个人自取得选址意见书或规划许可证之日起一年内未开工又未申请延期的，选址意见书或规划许可证自行失效，确需延期的，可申请延期一次，时间不超过六个月。
（六）关于规划许可批后管理问题。城乡规划建设实践中，由于规划许可批后管理工作存在薄弱环节，未经规划许可或未按规划许可规定进行违法建设现象非常突出。为加强规划许可批后的管理工作，依据《城乡规划法》要求，应设立规划核实制度。规划部门对建设单位在进行建设中是否符合规划要进行监督检查。建设工程竣工验收前，建设单位或者个人应当申请规划核实。建设工程未经规划核实或者经规划核实不符合规划许可要求的，建设单位不得组织竣工验收，建设行政主管部门不得办理竣工备案手续，房管部门不得办理产权登记手续。应设立验线制度。建筑工程施工至正负零前或者地下管线工程覆土前，建设单位或者个人应当报城乡规划主管部门验线，以加强规划批后监管，尽早发现和制止违法建设。
（七）关于城乡规划违法建设的查处问题。由于对违法建设处罚力度不够，违法成本远高于罚款成本，致使我市违法建设现象严重。因此，在制定城乡规划管理的地方性法规中，应依据相关法律法规对违法建设处罚力度进行明确，对违法设计单位、施工单位或者给违法建设进行设计、施工的单位进行处罚的条款进行明确，切断违法建设产生的根本途径；建立违法建设查处的联动机制，实行多部门联合查处，对违法建设单位拒不配合查处的违法建设工程，政府应采取强制措施，坚持杜绝违法建设现象发生。
郑州城乡规划立法考察组
2009年8月8日
