前不久，在湖北省武汉市现行地方性法规委托评估协议书签字仪式上，武汉市人大常委会副秘书长王波和中南财经政法大学副校长陈小君郑重地在协议书上签字。
此后，中南财经政法大学将用一年的时间，对武汉市过去20多年来制定的79件地方性法规进行委托评估，从而正式拉开此次计划历时两年完成的现行地方性法规全面评估的序幕。
从“量”到“质”飞跃
地方立法质量评估，指的是地方立法机关以颁布实施一段时间的地方性法规的实效为基础，对地方性法规的质量和立法工作进行定性和定量的分析、评价。
目前，此项工作在立法实务界和理论界有很多称谓，如“立法回头看”、“立法后评估”、“法规质量跟踪问效”等等，尽管称谓不一，但其工作对象和内容相同，目的都是为了改进立法工作，提高立法质量。
1986年，武汉市开始享有地方立法权。截至2007年12月，市人大及其常委会先后审议通过立法议案120件，制定、修订、废止法规163件次，现行有效的法规有79件，涉及到经济、文化、教育、科技和卫生等各个方面。这些法规对于民主法制建设进程和经济社会发展，发挥着不可替代的重要作用。
当地方立法经过了二十多年探索和实践，不少地方立法工作者感到“是到了要回头看看立法质量的时候”。
“为什么以前没有做这样的工作，主要是时机不成熟，”武汉市人大法制委员会副主任委员、常委会法规工作室主任程一方说，“立法经过了一个从量到质的追求变化。”
“文革”动乱结束后，如何尽快建立法律体系是当务之急，因此，全国的立法工作主要是保证有法可依，侧重点在“量”的增加。经过几十年“量”的积累后，从中央到地方，社会主义法律法规框架已经基本形成，社会经济生活的各个方面都有所规范。立法工作重点也开始“转身”，从“立”为主转为“立、改、废”并重，再到更侧重于对原有法律、法规的完善、修改和清理，立法理念实现了从讲“量”到求“质”的转变。面对这种时代需求，对现行法规进行一次全面的立法评估，成为实现这种转变的“跳台”。
就武汉市而言，每一件现行地方性法规的创制，都蕴含着当时的背景和实际需求。随着社会发展，这些法规存在的外部环境有了较大变化，随之而来，必然对地方立法工作带来思考：现行法规施行情况如何？是否与当前国家的法律法规相适应？是否符合城市经济社会发展需要？……对现行法规开展全面的立法评估，已经成为人大立法工作的内在需要。
在这两种需求的合力之下，武汉市人大常委会决定，自今年
7月起展开对现行79件地方性法规的立法质量评估，计划到2009年年底结束。
关键的第一步
首次对现行79件法规进行立法质量评估，如何才能让评估结果令人信服，应该选择什么样的评估体系作为评判的标准，怎样的评估方式、方法才是最佳？
评估标准，成了这项工作的焦点。
而2006年，武汉市人大常委会曾对《武汉市城市节约用水条例》进行过一次成功的“个案评估”，为本次全面立法评估奠定了基础。
由于当时其他城市的立法质量评估工作也处于探索阶段，没有现成的规律和经验可循，为了提出较为科学的评估标准，湖北省暨武汉市地方立法研究会曾就如何确定评估标准，而联合召开会议专题研讨。最后，市人大常委会提出的合法性、合理性和可行性三大评估标准，获得了大多与会者的认同。这一评估标准的确立，为武汉市首次立法质量评估工作迈出了关键的第一步。
随后，2007年，得知青岛市人大常委会已经对其现行82件地方性法规进行了总体评估的消息后，武汉市人大常委会立即派人专程前往考察。考察结论是，武汉市人大常委会在“个案评估”中曾使用的评估标准，与青岛人大在全面评估中的评估标准思路基本吻合！
此外，为了表示对此次评估的慎重，保证评估的科学性和客观性，武汉市人大常委会首次采取了委托专门机构评估的方式。
在高校云集的武汉，拥有全国领先的教育科研优势，因此对专门机构的选择面十分广泛。武汉大学、中南财经政法大学等一流高校，纷纷对此项目表示了浓厚的兴趣，都送来了详实的评估工作方案。经过多次沟通、磋商和反复比较后，武汉市人大常委会选择了由中南财经政法大学组织专家学者承担此次委托评估工作。
面对一年时间完成79件现行地方法规的评估的高难度项目，该校派出以副校长、博士生导师陈小君为评估项目的主持人，项目聚集了法学、经济学、管理学、统计学、社会学近百位研究人员为评估团队。
即便有如此的力量支持，作为受托方，中南财经政法大学副教授、武汉市人大常委会委员简基松仍然认为：“前期难度最大的工作是评估方案的制定，关键在于评估标准的建立，这是个艰难的过程。”
尽管该校曾承担过湖北省内外不少具体的立法课题工作，包括立法评估的理论研究，但是，这一次却与以往承接的研究课题区别较大。作为正在施行的地方性法规，其评估工作必须结合实际，而不是仅仅局限于法规的文字表述，也不是教学科研中的理论。因此，对这项本身就带有浓郁地方特色的评估工作而言，作为介入的专业评估单位，不能简单套用评估理论。
“武汉市人大常委开展的立法质量评估工作，在全国都是有创新性的。所以，我们更要慎重对待，要把评估的法规放到当时、当地的历史时空中来考量。既要与时俱进，也要看到未来；既要看到当时颁布的情况，也要看到随后的发展。”陈小君教授坦言评估的压力。
经过多次磋商和交流后，在中南财经政法大学的评估方案中，完全保留了武汉市人大常委会提出的“合法性、合理性、可行性”这三大评估标准，并在此基础上又提出“技术性、特色创新性”的两大评估标准。
全新的“五大评估标准”，得到了双方的认同。“我认为这很有必要。”程一方分析，技术性标准是从立法的技术而言，法规的名称、体例等是不是达到了规范的要求，体现了立法的严谨性；特色创新性标准的思路很好，反映出在不违背上位法的前提下，法规如何体现地方特色。
然而，确立评估标准，确定专门的评估机构，并不是整个立法质量评估工作的全部。
为了让此次评估更加全面、深入，武汉市人大常委会将委托专门机构评估与执法部门自查、公开征求社会意见相结合，目的是为了引导和鼓励执法部门、其他社会组织、人大代表、广大社会公众，尤其是法规管理的相对人，都能够有机会积极地参与其中。
7月至10月间，凡79件地方性法规涉及的主管部门，都要对其法规的实施情况进行自查，并且分别要向武汉市人大常委会办公厅和市政府法制办提供执法情况报告。另一方面，利用网络、信函、传真、新闻媒体、街头问卷等各种形式的调查活动，也将在这个八百万人口的城市铺开。
也有人大代表认为，此次立法质量评估将是一次全民评估，既是一次对人大立法质量的检查，更是对人大立法工作的有力促进。
探索之路无尽头
武汉市人大及其常委会自从拥有地方立法权以来的20多年里，无论是立法质量，还是立法工作本身都在不断地追求更高的目标。特别是近几年来，武汉市的立法计划中有近一半的，是对原有法规进行修订，因此，对现行地方性法规进行全面评估在此时显得格外突出。
尽管这项“打包”式评估的结果在两年后才能知晓，但是，与此前单项法规评估一样，这个过程本身就是对人大立法工作的探索，这件事所引起的地方立法工作者、法学专家的思考，在某种程度上，其意义已经远远超过结果本身。
在同多位人大立法工作者的交谈中，他们纷纷强调评估应当考虑当时的立法实际。简单地用现在立法眼光去看待上世纪八、九十年代所立的法规，既不科学，也脱离实际。
随着时代的发展，我国的法制环境日益发生变化，民主法制理念不断深化。从过去立法强调公共权力，到现在提倡以人为本、保护公民个人合法权益，都可以在这20多年制定的法规中，找到不同立法理念的影子。
“现在立法，强调用立法限制行政权力的滥用，但是过去不是。”程一方介绍，在上世纪八、九十年代的社会背景下，法制体系尚未健全，地方立法侧重强调赋予行政机关一些必要的行政管理权。而这种思想，不管是立法工作者，还是理论界学者，都是认同的，并且普遍认为，在行政权力和个人权利之间，强调行政权力代表了大多数人的公共利益，即公共利益优先。这种立法理念在当时急需规范社会秩序的背景下，也得到了群众认可。
在这样的社会背景下，制定的一些法规，在强调公共利益的同时，可能会忽略对私权的保护。在武汉市这79件现行的地方性法规，可能也不乏这样的例子。有委员提出，在1995年制定武汉市城市市容管理条例（2004年该条例被废止并重新制定）的时候，更多强调对于城市管理，比如，广告不能随意张贴，沿街的搭盖要强制拆除等。但是，随着宪法的修改，明确提出了私人合法权利不能侵犯，那么，只要法律没有规定，地方立法是不能限制公民个人权利的。这种立法环境的根本性转变，也客观上给立法质量评估带来了一些难以预测的未知。
另一方面，理念的转变，在地方立法工作中带来新的问题。特别是目前，在立法过程中争论很大，行政部门起草的的法规初稿常常要反复修改多次，然而，这并不是单纯意味着起草质量下降，关键在于立法的指导思想发生了改变。
当以人为本、科学发展观这样的人性化立法理念逐渐深入，以致人大常委会委员、人大代表在审议法规的同时，纷纷提出有限政府、以人为本等等修改意见，这种立法理念的改变、社会需求的转变，更深层次显示了民主法制前进的力量。
当进入二十一世纪，无论是立法者、执法者，还是一般群众的观念都发生了变化，因此，如何适应时代，适时改变立法理念是值得思索的。
有关人士也指出，武汉市人大立法工作进入第23个年头时，对于现行法规质量形成一个总体的印象，明确其在武汉的经济、政治、文化等生活中扮演的角色，起到的作用，对武汉的改革发展事业有何推动、促进，这都是有必要的。
对于此次立法质量评估的认识，武汉市人大常委会人士也有着清醒的认识。他们认为，正确看待这样一次全面立法质量评估很有必要，但开展立法质量评估显然不是立即提高本地地方立法质量。立法质量评估本身，只是武汉市人大常委会对于立法工作的一次尝试，是下一次探索的起点和开端。评估工作的最终目的，在于对立法工作的正确认识，正确定位，找出不足，为今后如何改进立法工作提供积极的意见和建议。
也就是说，在地方立法工作的道路上，武汉市正在开始的实践告诉人们：立法的路，还很长，我们仍在路上！必须始终不断
尝试着新的突破。
